LE DIRECTEUR GENERAL DE L'OFPRA CONDAMNE POUR ATTEINTE AU DROIT D'ASILE
Par une série d'ordonnances du 6 décembre 2011, le juge des référés du TA de Melun a considéré que l'Ofpra portait une atteinte manifestement illégale et grave au droit d'asile en rejetant sans examen et sans audition, les demandes d'asile de demandeurs en procédure prioritaire en raison d'empreintes inexploitables.
Eurodac et les empreintes inexploitables
Pour repérer les transits des demandeurs d’asile, qui une fois entrés sur le territoire européen par la Grèce, l’Ukraine ou l’Italie tentent de rallier un autre pays, l’Union européenne a mis en place un système de relevé systématique des empreintes digitales, baptisé Eurodac. Toutes les personnes qui demandent l’asile, qui franchissent irrégulièrement les frontières extérieures de l’Union ou qui se trouvent en situation irrégulière sur le territoire européen, voient leurs empreintes saisies.
Un nouveau cas de procédure prioritaire
Depuis 2009, un phénomène prend de l'ampleur en France : le fait que les préfets n'arrivent pas à relever les empreintes digitales dans le fichier d'Eurodac. Pour le ministère, c'est une action délibérée des demandeurs d'asile qui chercheraient ainsi à échapper à une procédure Dublin II ou à formuler plusieurs demandes d’asile. Une circulaire du 2 avril 2010 a demandé aux préfets de mettre en œuvre la procédure prioritaire s'il n'était pas possible de procéder à au moins deux relevés espacés d'un mois.
L'Ofpra examine alors la demande dans un délai de quinze jours. S'il rejette la demande, le recours à la Cour nationale du droit d'asile n'est pas suspensif et les préfets peuvent reconduire les personnes sans attendre la décision de la CNDA. En outre, l'accès aux conditions matérielles d'accueil (admission dans un CADA, versement de l'ATA) leur est interdit ou rendu pratiquement difficile.
Ce nouveau cas de procédure prioritaire prend une ampleur effarante puisque 65% des demandes érythréennes (4% en 2009) et 46% des demandes soudanaises ont fait l'objet d'un examen en procédure prioritaire en 2010 alors que ces deux nationalités sont parmi celles qui ont les plus forts taux d'accord.
La loi du 16 juin 2011 a précisé que pouvait être considérée comme frauduleuse la demande formulée par une personne qui dissimule son identité, sa nationalité ou sa provenance afin d'induire en erreur les autorités. Depuis l’introduction de la loi, les préfets refusent systématiquement le séjour aux personnes dont les empreintes ne peuvent être relevées parfois dès la première présentation en préfecture.
Mais notamment pour les nationalités dite de la Corne de l’Afrique, cela n’empêchait pas que les demandeurs soient convoqués pour un entretien et que l’Ofpra leur reconnaisse largement la qualité de réfugié ou accorde la protection subsidiaire.
Une note de service de l'Ofpra prescrivant un refus systématique d'examiner les demandes :
L’Ofpra, sans doute sous pression du ministère, a décidé de changer radicalement de point de vue. Par une note du 3 novembre 2011, le directeur général de l’Ofpra indique à ses chefs de division qu’ils devront impérativement rejeter les demandes d’asile de ce type sans tarder, sans convoquer pour un entretien et sans autre motivation que celle-ci. Ce faisant, il / elle s ‘est soustrait(e) à l’une des formalités constitutives du dépôt en bonne et due forme d ‘une demande de protection internationale, dans le but manifeste de compromettre la possibilité pour les autorités compétentes d’établir avec une certitude suffisante son identité et/ou sa nationalité. De par cette volonté de dissimulation l’intéressé (e) ne permet pas I ‘Office de recueillir l’ensemble des éléments nécessaires à l’éventuelle reconnaissance du bien-fondé de sa demande d‘asile.
Depuis la note, les rejets pleuvent partout en France à Calais, Nantes, Dijon, Montpellier ou Paris. Les personnes n’ont pas vu examiner leur demande par l’Ofpra et le recours à la CNDA n’empêche pas les préfets de prendre une obligation de quitter le territoire et de placer en rétention comme à Sète.
Le Tribunal administratif saisi en référé-liberté :
Face à cette nouvelle situation, les associations et les avocats ont décidé de saisir le juge des référés pour qu'il constate l'atteinte au droit d'asile portée par celui qui est chargé de le mettre en oeuvre. Comme la Cour nationale du droit d'asile ne peut l'être en urgence, c'est vers le tribunal de Melun qu'ont été adressées les requêtes. Par une ordonnance du 6 décembre 2011, le juge des référés condamne l’Ofpra pour atteinte manifeste au droit d’asile pour ne pas avoir examiné la demande d’asile de demandeurs d’asile somaliens, basés à Montpellier et ayant pour avocat Me Mazas.
Le juge considère que que l'Ofpra en refusant d'examiner les demandes et de les convoquer pour une audition, sans que cela soit motivé par un des quatre motifs de dispense prévu par la loi, l'Office portait une atteinte grave au droit d'asile. En conséquence, il suspend la décision de l'Ofpra, l'enjoint à statuer dans un délai de quinze jours et le condamne à 1000€ de frais irrépétibles. Il s'agit des premières ordonnances de ce type, mais il appartient à l'Ofpra de remédier à la situation de centaines de personnes qu'il a rejetées sans ménagement alors qu'un bon nombre ont besoin d'une protection et qu'il condamnait, par ces rejets sans recours, à une nouvelle migrerrance.
TA Melun, référés, 6 décembre 2011, N° 1108983/10
Sur la compétence du juge des référés du Tribunal Administratif de Melun :
Considérant qu’aux termes de l’article L. 711-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : «La qualité de réfugié est reconnue à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté ainsi qu’à toute personne sur laquelle le haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut tel qu’adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1950 ou qui répond aux définitions de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Ces personnes sont régies par les dispositions applicables aux réfugiés en vertu de la convention de Genève susmentionnée. » ; que l’article L. 731-2 du même code prévoit que: «La Cour nationale du droit d’asile statue sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, prises en application des articles L. 711-1, L. 712-1 à L. 712-3 et L. 723-1 à L. 723-3.(..) » ; qu’enfin aux termes de l’article R. 73 3-6 de ce code : «La Cour nationale du droit d’asile statue 1° Sur les recours formés contre les décisions de l’office accordant ou refusant le bénéfice de l’asile ; /2° Sur les recours formés contre les décisions de l’office prises à la suite d’une procédure retirant ou mettant fin au bénéfice de l’asile ; /3° Sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d’une fraude; /4° Sur les recours formés contre les décisions portant rejet d’une demande de réexamen. »;
Considérant qu’il résulte de ces dispositions que la compétence attribuée à la Cour nationale du droit d’asile ne comprend pas les litiges relatifs au refus du directeur général de l’office français de protection des réfugiés et apatrides d’examiner une demande d’asile, qui, par suite, doivent être portés devant la juridiction administrative de droit commun;
Considérant que par une décision du 10 novembre2011, le directeur général de 1’ OFPRA, a rejeté la demande d’asile déposée par M. A. le 26 octobre 2011, instruite dans le cadre d’une procédure prioritaire au motif que : « l’intéressé qui ne produit aucun document d’identité ou de voyage a rendu volontairement impossible 1 ‘identification de ses empreintes digitales. Ce faisant, ils ‘est soustrait à l’une des formalités constitutives du dépôt en bonne et due forme d’une demande de protection internationale, dans le but manifeste de compromettre la possibilité pour les autorités compétentes d’établir avec une certitude suffisante son identité et sa nationalité. De part cette volonté de dissimulation, l’intéressé ne permet pas à l’Office de recueillir l’ensemble des éléments nécessaires à l’éventuelle reconnaissance du bien-fondé de sa demande d’asile. »;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 723-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile: « L ‘office statue sur les demandes d’asile dont il est saisi. Il n’est toutefois pas compétent pour connaître d’une demande présentée par une personne à laquelle l’admission au séjour a été refusée pour le motif prévu au J0 de l’article L. 741-4. »; et de l’article L. 741-1 du même code : «Sous réserve du respect des stipulations de l’article 33 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, l’admission en France d’un étranger qui demande à bénéficier de l’asile ne peut être refusée que si /10 L’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers, ou d’engagements identiques à ceux prévus par ledit règlement avec d’autres Etats ;(...) » ; et de L. 713-1 du même code: « La qualité de réfugié est reconnue et le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du présent livre. »,; qu’il résulte de ces dispositions que, sauf dans la cas où il a pu être établi, notamment par le biais du fichier Eurodac, que l’instruction de la demande d’asile relève d’un autre Etat membre, l’OFPRA est tenu de statuer sur les demandes d’asile ; que, si le préfet peut refuser de délivrer une autorisation provisoire de séjour à l’étranger, qui demandant à bénéficier de l’asile, doit justifier de son identité, de manière à permettre aux autorités nationales de s’assurer notamment qu’il n’a pas formulé d’autres demandes, et placer l’instruction de la demande dans le cadre de la procédure prioritaire, cette circonstance n’a pas de conséquences autres que celles fixées par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sur l’examen de la demande notamment dans les délais d’instructions; que notamment, si du fait de l’impossibilité d’identifier les empreintes d’un demandeur, l’exploitation du fichier Eurodac ne peut donner de résultats probants, il appartient à l’OFPRA d’examiner la demande ; qu’en application des dispositions précitées de l’article L. 713-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’examen d’une demande de statut de réfugié s’effectue dans le stricte cadre des dispositions fixées par ce code ; qu’aucune disposition de ce code, ni aucun règlement ou directive communautaire ne prévoit que le seul fait de ne pouvoir identifier de façon complète, à priori, la nationalité ou l’identité d’un demandeur, ni de présumer de cette difficulté à l’identifier à partir du fichier Eurodac, constitue un préalable à l’examen de sa demande sur le fond ; que si lors de l’audience publique, le représentant de l’OFPRA a indiqué que l’attitude du demandeur révélait un défaut de coopération en invoquant les dispositions de l’article 4 de la directive 2004/83/CE, les dispositions de cette directive impliquent que si l’Etat doit évaluer les éléments pertinents de la demande, cette évaluation doit être effectuée en mettant à même le demandeur de coopérer ; qu’ainsi en refusant de procéder à un examen dans le cadre des textes qui le régissent de la demande d’asile, le directeur de I’OFPRA ne peut être regardé comme ayant examiné la demande et procédé à son rejet ; que la décision du 10 novembre 2011, quelle qu’ en soit la forme, doit être regardée comme un refus d’examen de demande d’asile ; que, par ailleurs, la Cour nationale du droit d’asile, juridiction administrative spécialisée statue dans le cadre d’une procédure de plein contentieux et ne pourrait, si elle était saisie du recours contre une telle décision, exercer son office faute d’un examen de la situation du requérant et principalement de ses craintes de persécution dont la motivation de la décision en litige ne fait pas apparaître qu’il y a été procédé;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le juge des référés du Tribunal Administratif de Melun est compétent et que l’exception d’incompétence soulevée par I’OFPRA ne peut qu’être rejetée; Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 52 1-2 du code de justice administrative: Considérant qu’aux termes de l’article L. 52 1-2 du code de justice administrative: ((Saisi d ‘une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des reférés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une ateinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » et qu’aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lors qi ‘il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique (...)»
Considérant que le droit constitutionnel d’asile et son corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer en France le temps nécessaire à l’examen de la demande constituent pour les étrangers une liberté fondamentale pour la sauvegarde de laquelle le juge des référés peut, en cas d’urgence, ordonner, sur le fondement de l’article L. 52 1-2 du code de justice administrative, toutes mesures nécessaires lorsque, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, l’administration y a porté une atteinte grave et manifestement illégale;
Considérant que M. A. qui fait l’objet de la décision en litige ne peut se maintenir régulièrement sur le territoire français et justifie ainsi de l’existence d’une situation d’urgence;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 723-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : «L’office convoque le demandeur à une audition. Il peut s’en dispenser s ‘il apparaît que . /a) L ‘office s’apprête à prendre une décision positive à partir des éléments en sa possession ; b) Le demandeur d’asile a la nationalité d’un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés , c) Les éléments fournis à l’appui de la demande sont manifestement infondés ;/d) Des raisons médicales interdisent de procéder à l’entretien. »; qu’il résulte de ces dispositions que le directeur de l’OFPRA est tenu de convoquer tout demandeur d’asile sauf s’il se trouve dans l’un des quatre cas limitativement énumérés ; qu’ainsi qu’il vient d’être dit, les faits retenus pour refuser d’examiner la demande d’asile du requérant ne peuvent être considérés comme établissant que les éléments fournis à l’appui de la demande d’examen sont manifestement infondés; qu’ainsi, le directeur de 1’OFPRA était tenu de convoquer le requérant afin de procéder à un examen réel et complet de sa situation conforme aux garanties qui s’attachent au droit d’asile;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. A. est fondé à soutenir que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a, dans l’exercice de ses pouvoirs, porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile, qui constitue une liberté fondamentale ; qu’il y a lieu, par suite et dans les circonstances de l’espèce, de suspendre la décision en date du 10 novembre 2011 et d’enjoindre à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides de procéder à un examen de la situation de M. A. dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance;