L’Initiative PPTE sauvera-t-elle Haïti ?

Haïti vient d’atteindre le point de décision de l’Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) de la Banque Mondiale et du FMI. Le document du point de décision du pays établit que l’allègement de dette accordé au titre de l’Initiative PPTE s’élèvera à près de 140,3 milliards de USD en valeur actuelle nette ; Haïti bénéficiera en plus d’un allègement de 243 milliards de USD au titre de l’Initiative pour l’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) lorsqu’il parviendra au point d’achèvement. Si les derniers détails de la participation de la Banque Interaméricaine de Développement à l’IADM sont réglés comme prévu en janvier 2007, Haïti pourrait se voir accorder un supplément de 333 millions de USD d’annulation de dette. Les autorités haïtiennes ont fait savoir qu’elles espéraient atteindre le point d’achèvement en septembre 2008. Toutefois, si ces prévisions sont retardées ne serait-ce que d’un an (ce qui est fréquemment arrivé dans de nombreux autres pays, généralement à cause des conditionnalités imposées, lourdes et complexes à mettre en oeuvre), Haïti devra renoncer à 18,6 millions de USD d’allègement de dette.
La dette d’Haïti est énorme et insoutenable pour une économie si fragile. En outre, une bonne partie de cette dette pourrait être déclarée illégitime. Le montant total de dette publique et publiquement garantie d’Haïti s’élevait en septembre 2005 à 1,3 milliards de USD en valeur nominale. Les créanciers multilatéraux détiennent 82,2% de ce total (L’AID: 37,9% et la BID : 40%). Le Club de Paris représente 14,4% de ce total, l’Italie, la France et l’Espagne étant les principaux créanciers bilatéraux (ces pays détiennent respectivement 5,2%, 4,8% et 2,9% du total des créances d’Haïti). En mars 2002, dans une évaluation indépendante de son assistance à Haïti de 1986 à 2001, la Banque Mondiale concluait que " l’impact des prêts de l’AID sur le développement [était] négligeable ". Le système actuel impose pourtant au pays de porter seul les responsabilités de ces échecs collectifs et d’assumer le poids de sa dette. Pire, en 2005, Haïti a puisé 40 millions de USD dans ses maigres ressources internationales pour s’acquitter d’arriérés envers l’AID précisément sur ces mêmes dettes. Les raisons d’annuler la dette d’Haïti sont donc nombreuses.
Haïti a besoin d’un allègement de dette sans délai
L’annulation totale de la dette bilatérale et multilatérale d’Haïti devient urgente. La progression d’Haïti vers le point de décision de l’Initiative PPTE devrait donc être encouragée. Haïti est le pays le plus pauvre d’Amérique latine et des Caraïbes et un des plus pauvres du monde. Selon la Banque Mondiale, son revenu par habitant n’était en 2005 que de 450 USD. 78% de la population haïtienne vit avec moins de 2 USD par jour et 54% avec moins d’1 USD. Seuls 53% des adultes savent lire et écrire, et 55% seulement des enfants de 6-12 ans sont scolarisés. Les services de santé et d’éducation sont fournis essentiellement par des entités privées, dont les tarifs sont inaccessibles pour la plupart des citoyens. La Banque Mondiale n’a pourtant que très récemment " re-catégorisé " Haïti comme " Pays Pauvre Très Endetté " ; le pays avait jusqu’à présent été écarté de toute initiative internationale de réduction de la dette, sans raison apparente, et en dépit d’indicateurs socio-économiques et de problèmes de développement alarmants (et qui continuent d’empirer).
Un allègement de dette accordé au titre de l’Initiative PPTE contribuera indubitablement à créer une certaine marge de manœuvre budgétaire pour les dépenses de lutte contre la pauvreté dont le pays a tant besoin. Dans le document du point de décision du pays, le gouvernement haïtien a d’ailleurs déclaré son intention d’allouer les fonds dégagés par les allègements de dette aux secteurs de l’éducation, de la santé, de l’approvisionnement en eau et de l’hygiène publique, de la protection de l’environnement et de la prévention des catastrophes naturelles. Les dépenses prioritaires en faveur des personnes incluent la formation de nouveaux enseignants, l’achat de nouvelles fournitures d’enseignement, un programme d’alimentation dans les écoles, l’amélioration de l’accès aux médicaments, la généralisation de la vaccination, l’achat de matériel pour les maternités, et enfin l’amélioration de l’approvisionnement en eau potable dans les zones rurales. Ces objectifs ambitieux vont probablement (et c’est compréhensible) donner beaucoup d’espoir au pays. La Banque Mondiale et le FMI ont pourtant reconnu que " l’assistance aux PPTE allait apporter des ressources relativement limitées ", et qu’en 2006-2007, même après l’allocation de l’assistance prévue dans le cadre de l’Initiative PPTE, le service de la dette atteindrait 14,6% des revenus du gouvernement.

Soutenable ou insoutenable, telle est la question
Pourquoi les ressources allouées au titre de l’assistance aux PPTE sont-elles si limitées, alors que les besoins du pays sont évidents ? La Banque Mondiale et le FMI ont évalué le montant de réduction de dette nécessaire pour ramener le ratio dette / exportations du pays au seuil de soutenabilité de la dette de 150%. Or si l’on regarde le document du point de décision d’Haïti de plus près, on s’aperçoit que le FMI et la Banque Mondiale ont déterminé le chiffre de 140,3 millions de USD d’annulation de dette en partant du principe que la croissance économique d’Haïti atteignait une moyenne de 4,2% entre 2006 et 2025. Le problème est que la croissance d’Haïti n’a atteint que 1% en moyenne au cours des dix dernières années, ce qui amène la question suivante : pourquoi prévoir des taux de croissance économique aussi optimistes ? La Banque Mondiale et le FMI soutiennent que les taux de croissance globalement très bas observés durant les cinq dernières décennies reflètent en grande partie des périodes d’instabilité politique. Si l’on exclue les périodes de troubles politiques des simulations économiques, on observe alors une croissance d’une moyenne annuelle de 4,5%, en particulier au cours des années 1970, dynamisées par les investissements dans l’industrie légère et le développement du tourisme. Toutefois, les IFI n’étant pas réputées pour réaliser des projections très justes sur les performances de croissance des pays dans le cadre du programme de l’Initiative PPTE, il y a fort à parier que de nombreux militants de la société civile vont remettre en question la validité de telles hypothèses. Certes, Haïti bénéficiera, au titre de l’IADM, d’un allègement plus large de sa dette vis-à-vis de l’AID, mais celui-ci ne sera accordé au plus tôt que deux ans après avoir achevé l’Initiative PPTE de façon satisfaisante, avant quoi l’allègement intérimaire du service de la dette sera basé sur les hypothèses précédentes. En outre, aucun prêt du FMI n’est éligible à l’IADM, car ils ont tous été accordés après la date limite de fin-2004. En novembre 2006, le FMI a approuvé 109,9 millions de USD de nouveaux prêts à Haïti au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC). Ces nouveaux financements ne seront couverts ni par l’Initiative PPTE ni par l’IADM, et viendront directement s’ajouter au passif d’Haïti.             

Tout ça est plutôt ironique lorsque l’on sait que dans le document de point de décision en question, la Banque Mondiale et le FMI ont tous deux plaidé en faveur d’une annulation urgente et plus généreuse de la dette. Les deux institutions ont réalisé une analyse détaillée de la soutenabilité de la dette d’Haïti, dans laquelle elles mentionnent la possibilité d’un futur surendettement en cas de taux d’exportation ou de croissance économique plus faibles que prévus. Ces " tests de résistance " révèlent la vraie dimension de la vulnérabilité socio-économique permanente d’Haïti. Le document projette que si la croissance économique n’atteint pas les 4,2% prévus mais stagne 2% plus bas, la dette d’Haïti redeviendra alors insoutenable avant 2025. Pire encore, si les performances des exportations ne sont pas aussi élevées que prévues, Haïti pourrait bien redevenir insolvable dès 2011. Comme le soulignent le FMI et la Banque Mondiale, les performances des exportations haïtiennes sont donc vitales pour la redynamisation de l’économie et pour éviter un futur endettement insoutenable. De nombreuses organisations locales s’inquiètent cependant de ce que les exportations fassent l’objet de toutes les attentions alors que la sécurité alimentaire est encore très préoccupante. En plus d’être très vulnérable en de nombreux points, Haïti reste extrêmement dépendant de l’assistance - plutôt inconstante - des donateurs extérieurs, et ce pour plus de 50% de son budget.
 
Il n’est pas très surprenant que le FMI et la Banque Mondiale soient si prompts à montrer le Venezuela du doigt et à mentionner son rôle potentiel dans la diminution des capacités d’Haïti à faire face à sa dette sur le moyen terme. Haïti a récemment conclu un accord avec le Venezuela, prévoyant l’octroi de nouveaux financements concessionnels au titre de l’accord " PetroCaribe ". Ce dernier prévoit qu’Haïti paiera 60% du prix de ses importations de pétrole d’avance, et les 40% restants sur 25 ans, avec un délai de grâce de deux ans à un taux d’intérêt d’1%. La part de subvention est hautement concessionnelle à environ 49%. Malgré la nature hautement concessionnelle de cet accord, la Banque Mondiale et le FMI affirment que les remboursements à PetroCaribe pourraient bien atteindre jusqu’à 1% du PIB d’Haïti en 2013, et maintiennent que si le pays n’utilise pas les ressources de PetroCaribe pour des projets d’investissement qui génèrent de hauts rendements, cet accord pourrait bien aggraver sa situation à moyen terme. Il est évident que de tels accords doivent faire l’objet d’un suivi attentif, mais il est également évident qu’Haïti a besoin d’une annulation de dette plus large, et non d’une annulation réduite mais immédiate, de la part de chacun de ses créanciers multilatéraux et bilatéraux.

La fin des conditionnalités !
Au cours des deux années à venir, Haïti va devoir appliquer un nombre incroyable de conditionnalités s’il veut atteindre le point d’achèvement à temps. Ces dernières comprennent des conditions macroéconomiques, de gouvernance et de gestion des finances publiques, des politiques fiscales, administratives et sociales et enfin de gestion de la dette extérieure. Le FMI et la Banque Mondiale décrivent ces conditionnalités comme étant " essentielles au succès de l’Initiative PPTE ". Mais les faibles capacités institutionnelles d’Haïti, ses problèmes constants de sécurité et le manque de personnel qualifié vont probablement rendre chacune de ces réformes – qui couvrent l’ensemble des activités et domaines d’intervention du gouvernement – très difficiles à mettre en œuvre. Quelles sont donc les conditionnalités économiques, sociales et de gouvernance que le gouvernement haïtien va devoir appliquer à la lettre pour pouvoir progresser dans l’Initiative PPTE ?

  Des projets ont été élaborés pour " améliorer la gestion des entreprises publiques et l’entretien des routes. Le gouvernement modernisera les entreprises publiques afin d’accroître leur efficacité et de maximiser leur rentabilité. Un accent tout particulier sera mis sur l’amélioration de la gouvernance et de la transparence ". On ne sait pas exactement s’il s’agit ici de privatisations. La banque centrale sera réformée et une partie en sera vendue au cours d’une opération de recapitalisation. Les lois fiscales et d’investissement seront revues afin de favoriser le développement du secteur privé, que la Banque Mondiale et le FMI décrivent comme " facteurs clés " de la croissance économique du pays. Dans la plupart des autres PPTE, cela s’est généralement traduit par la suspension de l’impôt sur les sociétés, qui n’a ni incité davantage d’investissements privés, ni favorisé la création d’emplois comme espéré, et n’a pas non plus généré de revenus importants pour le gouvernement concerné. Et, comme l’ont fait d’autres PPTE avant lui, Haïti entreprendra également de profondes réformes de son secteur public, ainsi que la " rationalisation de l’emploi et des salaires ". Dans d’autres pays, comme par exemple au Honduras, cela s’est traduit par de nombreux licenciements et par l’instauration de plafonds pour les salaires des fonctionnaires, qui ont à leur tour entraîné de graves troubles sociaux. Les autres réformes prévoient le renforcement des contrôles douaniers et l’amélioration de la gestion des dépenses publiques, l’accroissement de la productivité et la diversification de l’agriculture, la protection des droits de propriété privée, la consolidation des procédures d’achat et enfin des réformes des procédures d’audit. On peut supposer que certaines de ces mesures favoriseront la transparence et la responsabilité et permettront aux citoyens locaux de demander des comptes à leur gouvernement ; les autorités haïtiennes ont toutefois ouvertement exprimé leurs préoccupations sur le fait que ces mesures seront difficiles à mettre en œuvre et qu’elles retarderont l’annulation de la dette dont le pays a tant besoin.

Et maintenant ?
De nombreuses organisations haïtiennes et étrangères se sont soulevées contre l’Initiative PPTE, arguant qu’elle ne correspondait pas aux besoins du pays. Haïti a besoin d’une annulation immédiate de sa dette. La seule condition que ces organisations souhaiteraient voir appliquer est que les fonds dégagés par l’annulation soient soumis à un contrôle public et investis en priorité pour la réduction de la pauvreté. Rien de plus. Les arguments en leur faveur sont nombreux. Malheureusement, il semble que la communauté internationale ait opté pour la méthode " habituelle ". Les créanciers du Club de Paris – qui détiennent 14,4% des dettes d’Haïti – se sont réunis en début de semaine et ont confirmé leur engagement à réduire le stock de dette d’Haïti, " dès qu’Haïti atteindra le point d’achèvement ". Cette semaine, la Belgique, le Canada, le Danemark, la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, l’Espagne, le Royaume-Uni et les Etats-Unis se sont réunis pour définir un ensemble de mesures de restructuration pour Haïti à la place d’une annulation immédiate et totale de sa dette. Les termes de cet accord prévoient le report des paiements des intérêts à 2010 et l’annulation de seulement 7,2 millions de USD. Des allègements additionnels seront accordés sous réserve qu’Haïti satisfasse à toutes les exigences de l’Initiative PPTE. Il y a fort à craindre que les donateurs comptabilisent cette assistance " exceptionnelle " comme de l’APD. Tout cela est très triste, car Haïti se trouve dans une situation critique, et qu’une nouvelle fois, une opportunité a été gâchée de faire ce qu’il convenait aujourd’hui pour soutenir le peuple d’Haïti et aider le pays à progresser vers les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Dans ce contexte, les organisations de la société civile locales et internationales continueront à militer avec détermination pour l’annulation de la dette d’Haïti aujourd’hui, et non demain.

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