Nouvel Engouement pour les Conversions de Dettes :

Les 26 et 27 novembre derniers, Eurodad, Latindadd et Afrodad ont été invités à participer à la première rencontre d’un groupe de travail international mis en place par l’UNESCO pour étudier comment promouvoir une plus grande utilisation des conversions de dettes et de meilleures pratiques dans ce domaine. Les conversions de dettes désignent l’accord conclu entre un gouvernement créancier et un gouvernement débiteur pour annuler une partie ou l’intégralité d’une dette en échange d’investissements dans un secteur et/ou un (des) projet(s) qu’ils ont convenu. L’initiative a reçu le soutien du Ministre de l’Education argentin et du gouvernement espagnol, qui ont également participé à la réunion. Les participants se sont penchés sur une question centrale : comment les opérations de conversion de dette pourraient-elles soutenir les objectifs d’Education pour Tous ? Cette première rencontre a rassemblé des représentants de gouvernements de pays créanciers et débiteurs, des experts en éducation, des représentants de banques multilatérales de développement et des experts de la société civile.

Les participants ont tous convenu que les conversions de dettes étaient " redevenues à la mode " et que les gouvernements créanciers comme les débiteurs se montraient de plus en plus en faveur de ces opérations, en particulier dans les pays jusqu’à présent exclus des initiatives internationales d’allègement de dette. L’Espagne a récemment conclu un certain nombre d’accords de conversion avec, entre autres, l’Equateur (50 millions de USD), le Nicaragua (38,9 millions de USD) et le Salvador (10 millions de USD). L’Allemagne et l’Indonésie sont également parvenues à un accord prévoyant la conversion de 25,6 millions de USD en investissements dans le secteur social, dont la moitié dans l’éducation. Les participants sont partis du principe qu’il était à la fois nécessaire d’investir dans l’éducation des pays en développement et de réduire leur niveau d’endettement. Comment alors améliorer l’usage de cet instrument pour y parvenir ?

Un certain nombre de préoccupations ont cependant été soulevées au regard de ces opérations de conversion. On peut les regrouper selon différentes problématiques :

·        Soutenabilité : certains participants se sont montrés inquiets sur la soutenabilité des conversions de dettes sur le long terme. Un pays peut par exemple devenir dépendant des fonds dégagés par ces arrangements pour des investissements dans un secteur particulier. Cette situation est potentiellement dangereuse car les conversions sont par nature des injections de financements supplémentaires à court terme. Il faut donc veiller à ce que les conversions de dettes viennent compléter des plans nationaux pour le développement de systèmes d’éducation viables sur le long terme (voir plus bas).

·        Cohérence : les conversions de dettes doivent être parfaitement cohérentes avec les plans de développement nationaux. Le Ministre de l’Education argentin a révélé que par le passé, certaines conversions de dettes pour l’éducation s’étaient réalisées sans que le Ministère de l’Education du pays débiteur soit impliqué. Le représentant du Salvador a dit beaucoup de bien de l’opération de conversion de dette de son pays avec l’Espagne, et a souligné que l’accord était entièrement cohérent avec le plan d’éducation 2021 du Salvador. Il a ensuite suggéré que les pays débiteurs mettent en place une stratégie sectorielle de long terme pour que ce genre de conversions soit ensuite efficace.

·        Transparence : dans un accord de conversion de dette " standard ", les fonds sont transférés sur un compte spécial (le fonds de contrepartie). De nombreux participants ont souligné qu’il était important que la gestion du fonds de contrepartie se fasse dans la transparence et la responsabilité, et que la participation de la société civile soit favorisée afin d’assurer que les fonds sont bien utilisés. La mise en place de comités tripartites réunissant des représentants du gouvernement créancier et du gouvernement débiteur avec des organisations de la société civile peut par exemple contribuer à la bonne gestion du fonds de contrepartie.

·        Charges administratives et coordination des donateurs : étant donnés les montants relativement faibles d’argent en jeu, les conversions de dettes représentent un fardeau administratif très lourd pour des gouvernements de pays débiteurs déjà bien souvent à la limite de leurs possibilités. Ils doivent d’abord passer par tout un ensemble de négociations et d’accords politiques de haut niveau avant d’entamer l’examen des détails techniques et opérationnels à un niveau inférieur. Eurodad suggère que les donateurs facilitent ce processus en se rassemblant en " clubs " pour décider simultanément des accords de conversion de dettes pour un pays particulier (ou des pays). Les fonds débloqués par plusieurs donateurs pourraient ainsi être transférés sur un même fonds de contrepartie et être alloués à des dépenses convenues en commun. Cela offrirait l’avantage de débloquer des financements plus importants et de ne nécessiter qu’un système de gestion et de contrôle. Eurodad affirme que, moyennant un minimum de bonne volonté politique, ce système serait très facile à mettre en place. En 1992, la Pologne a bénéficié du plus grand fonds de contrepartie de l’histoire des conversions de dettes pour le développement. Cinq créanciers (la France, l’Italie, la Suède, la Suisse et les Etats-Unis) avaient à l’époque simultanément accepté une conversion pour le pays dans le cadre d’un accord du Club de Paris. Un total de 545 millions de USD seront investis jusqu’en 2010 dans des projets environnementaux via la conversion " EcoFund ".

·        Additionnalité : les représentants des Etats créanciers et débiteurs ainsi que de la société civile ont tous soulevé la question de l’additionnalité. La principale crainte est que les conversions de dettes viennent remplacer l’APD accordée par les donateurs (ce qui signifierait donc que d’autres pays pauvres paieraient pour ces conversions de dettes). Les gouvernements débiteurs pourraient utiliser les fonds débloqués grâce à ces accords pour des investissements qu’ils auraient normalement dû réaliser avec leurs propres financements. Cela ne se traduirait donc pas par de nouveaux investissements dans le secteur de l’éducation. Évaluer l’additionnalité d’une opération d’annulation de dette pose bien sûr un certain nombre de problèmes méthodologiques ; des directives ou des critères devraient donc être mis en place pour évaluer l’additionnalité des conversions de dettes et garantir qu’elles soient aussi complémentaires et efficaces que possible.

·        Conditionnalité : les conversions de dettes ont parfois été utilisées pour imposer des conditionnalités politiques aux pays bénéficiaires, comme par exemple la privatisation de secteurs ou d’industries clés ; d’autre opérations de conversion ont été conditionnées à l’achat de biens et de services à l’Etat créancier. Les participants ont en grande majorité condamné de telles pratiques. L’un d’entre eux a fait remarquer que l’Espagne avait récemment modifié ses politiques sur cette question, et qu’elle ne contraindrait donc plus les Etats débiteurs à acheter des biens à des entreprises espagnoles en condition à ses conversions de dettes.

·        Illégitimité : Eurodad et Latindadd ont soulevé la question de la légitimité des crédits " échangés ". Les prêts en jeu sont très souvent d’origine odieuse ou illégitime. Le problème est que les donateurs vont continuer à faire passer les conversions de dettes pour des actes de bonne volonté, alors que les prêts ont parfois été accordés à des fins politiques à des gouvernements non démocratiques, et n’ont servi aucun objectif de développement. Ces dettes doivent clairement être annulées et les créanciers doivent reconnaître de façon explicite leur part de responsabilité dans ces créances douteuses.
  
·        Sélectivité : le représentant des Philippines a exprimé son inquiétude sur le fait que le Japon détenait 70% du portefeuille d’APD de son pays et qu’il avait traditionnellement préféré fournir de nouveaux financements plutôt que de s’engager dans des accords de conversions de dette souvent longs et techniques. On comprend donc que des pays débiteurs puissent également préférer cette voie. Mais cela soulève une question très importante. Qui décide quels pays sont " éligibles " à des conversions de dettes et détermine quel montant de dette doit être couvert par l’accord ? Existe-t-il des directives internationales claires à ce sujet ? Eurodad redoute que l’absence de critères bien définis dans ce domaine n’ouvre la voie à des décisions politiquement intéressées : certains pays sont stratégiquement plus importants et seront donc plus susceptibles de bénéficier de telles mesures, alors que d’autres seront ignorés. Il est donc capital d’instaurer des directives et des critères clairs en réponse à la question cruciale " qui décide ".

Au cours de la réunion, les conversions de dettes ont été dépeintes comme de bonnes alternatives aux structures de l’Initiative PPTE et de l’IADM, car elles permettent de potentielles annulations substantielles de dettes pour un nombre bien plus élevé de pays à faible et moyen revenu inéligibles aux allègements de dettes de l’Initiative PPTE et de l’IADM. Mais les conversions de dette représentent-elles réellement " la solution " ? Rien n’est moins sûr. Selon une nouvelle étude réalisée par Latindadd sur 40 opérations de conversion de dettes réalisées partout dans le monde, le volume total de dettes traitées s’élève à 5 milliards de USD seulement. La dette des pays en développement est de plus de 2,6 mille milliards de USD. En outre, les conversions de dettes ont été la plupart du temps appliquées à des dettes bilatérales. Les dettes bilatérales ne représentent que 18% de la dette des pays en développement ; le reste est composé de dettes multilatérales (17%) et de dettes commerciales privées (65%). En termes de proportions, les sommes relativement faibles qui sont en jeu signifient que les conversions de dettes ne peuvent absolument pas être considérées comme la solution miracle à la crise de la dette. Eurodad a questionné la Banque Interaméricaine et la Banque Africaine de Développement sur leur future implication dans ce genre d’opération. Plusieurs autres participants ont salué cette idée, mais aucune réponse ferme n’a pour l’instant été reçue.

Et maintenant ? Etant donné le statut influent du groupe dirigé par le Ministre de l’Education argentin, on peut espérer qu’il entraînera de nouveaux engagements politiques sur la question des conversions de dette, en particulier pour soutenir les objectifs d’une Education pour Tous. De plus, l’Espagne a fait savoir qu’elle souhaitait être le fer de lance des efforts internationaux réalisés pour promouvoir un meilleur usage de cet instrument. Un représentant du gouvernement espagnol a ajouté qu’une nouvelle loi sur la dette extérieure prévoyait d’accorder jusqu’à 1,2 milliard de USD en conversions de dettes. Enfin, il est nécessaire de rassembler davantage d’études de cas qui puissent servir de base à l’évaluation, à la diffusion de meilleures pratiques et à l’élaboration de principes directeurs. Un site Internet devrait être mis en place d’ici six mois, qui permettra de collecter et de diffuser ce genre d’informations. Eurodad tiendra ses lecteurs informés de l’évolution de sa construction.

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