L’ANNULATION DE LA DETTE IRAKIENNE :

PROCEDURE ET EVENTUELLES IMPLICATIONS POUR L’ANNULATION DE LA DETTE INTERNATIONALE :

Etude rédigée par Martin Weiss
Révisée par Patricia Adams

         Martin Weiss, analyste au sein du Congressional Research Service, organisme du Congrès américain chargé de réaliser des études politiques, a publié une version actualisée de son rapport sur le traitement réservé par les pays créanciers aux dettes irakiennes depuis la chute de Saddam Hussein. Il y établit que l’expérience de l’Irak a permis de créer trois précédents, et argumente avec force, par exemple, que la communauté internationale est prête à exonérer des pays stratégiquement importants de fardeaux de dettes trop lourds. Il est en revanche beaucoup moins convaincant lorsqu’il avance que l’expérience de l’Irak démontre que les successeurs de dictateurs se refusent à revendiquer le caractère odieux de leurs dettes.
         Au printemps 2003, après la chute du régime de Saddam Hussein, la dette extérieure irakienne était évaluée à environ 125 milliards de USD. Martin Weiss souligne que le gouvernement américain considérait alors comme prioritaire de ramener la dette à un niveau soutenable et de dégager ainsi des fonds pour soutenir le budget irakien, payer la sécurité du pays et rétablir son image financière auprès des créanciers internationaux et sur les marchés financiers. D’après lui, les techniques utilisées et la planification choisie des annulations de dette de l’Irak ont été des facteurs très importants dans ce processus.
         En premier lieu, en mai 2003, le Conseil de Sécurité de l’ONU a adopté la résolution 1483, qui interdisait à tout pays d’entamer des procédures judiciaires pour recouvrer des dettes sur les produits pétroliers et le gaz naturel irakiens jusqu’au 31 décembre 2007. Cette « suspension » de l’exercice des droits des créanciers – qui visait à protéger l’Irak d’un déferlement potentiel de demandes de remboursement sur les revenus du pétrole et du gaz – constituait, selon Martin Weiss, « une mesure radicale dans l’histoire des négociations de dettes souveraines. » C’était particulièrement le cas pour les Etats-Unis, qui laissent d’habitude les marchés résoudre par eux-mêmes leurs différends en matière de dette (en autorisant les créanciers à poursuivre en justice des gouvernements étrangers pour exiger le remboursement de leurs dettes). Cette immunité officielle des dettes iraquiennes vis-à-vis des créanciers étrangers est d’autant plus surprenante, ajoute-t-il, que quelques mois auparavant, certains pays membres, inquiets des conséquences d’une telle « suspension », avaient rejeté le Mécanisme de Restructuration de la Dette Souveraine du FMI, qui prévoyait une disposition similaire de « suspension » des droits des créanciers grâce à une protection contre les contentieux.
         D’après Martin Weiss, ce revirement radical vis-à-vis de l’Irak montre que les Etats-Unis et la communauté internationale sont disposés à protéger un débiteur de ses créanciers de manière ad hoc. Ceci sans recourir à aucun régime officiel de faillite internationale « pour des pays qui représentent une menace perçue pour la sécurité des Etats-Unis et de la communauté internationale ». Et ce, par le biais d’une institution politique telle que les Nations unies plutôt que par celui d’une institution financière comme le FMI.
         M. Weiss poursuit en expliquant que le deuxième précédent important a été créé lorsque les créanciers du Club de Paris ont accepté d’annuler 80% des dettes de l’Irak, pays à moyen revenu. Ce faisant, le Club de Paris accordait la plus grosse annulation de dette de son histoire, et ouvrait la voie à des allègements de dette politiques (Euromoney a qualifié l’accord de dette conclu entre le Club de Paris et l’Irak de « purement politique »). Traditionnellement, les restructurations de dettes  publiques accordées par le Club de Paris suivaient des règles relativement strictes basées sur la situation économique du pays concerné. Dans le cas de l’Irak, ces règles ont bel et bien été contournées ; la tendance du Club de Paris à faire preuve d’une « plus grande souplesse dans les traitements de restructuration de dette » se confirme.
         Selon Martin Weiss, le dernier précédent qui aurait été créé par le cas de la dette irakienne se manifeste par « le refus des régimes successeurs de revendiquer le caractère odieux de leurs dettes et de les répudier. » Sur ce point, je crois que M. Weiss a mal interprété la situation. M. Weiss se base ici sur les commentaires du Ministre des Finances irakien, Adil Abdul Mahdi, qui a confié à Euromoney que son pays cherchait à bénéficier d’un allègement de dette non pas sur la base des « principes de droit international tels que la doctrine de la dette odieuse », mais en raison des « réalités économiques auxquelles, au sortir de la guerre, doit faire face un pays qui a enduré des décennies de corruption financière et de gestion déplorable sous le régime de Saddam. »
         M. Weiss considère cette déclaration comme un signe de faiblesse au regard des négociations, quand d’autres peuvent tout aussi bien l’interpréter comme une force – une main de fer dans un gant de velours. À l’époque où le Ministre a fait ce commentaire, l’opinion publique irakienne, relayée par la plupart des journaux internationaux, s’accordait à penser que les citoyens irakiens avaient hérité de dettes odieuses du régime de Saddam Hussein. Bon nombre d’Irakiens considéraient qu’ils avaient de solides arguments juridiques et moraux pour répudier ces dettes et étaient déterminés à se battre pour cela si les créanciers – de riches gouvernements pour la plupart - refusaient de les leur annuler. Le peuple irakien et les organisations de la société civile étaient si déterminés et si unis (voir l’étude menée par Jubilee Iraq) et leurs arguments juridiques étaient si irréfutables que le Comité Economique et Financier de l’Assemblée Nationale irakienne recommanda alors à cette dernière de refuser de rembourser la dette. Il recommanda aussi de porter l’affaire devant une cour internationale (voir la Résolution), position que l’Assemblée a d’ailleurs adoptée par la suite. Devant la conviction morale des Irakiens et sous la menace juridique de divulgation et de récusation dans le cadre de procédures d’arbitrage – gouvernées, au moins en partie, par les principes de dettes odieuses – les créanciers du Club de Paris ont bien entendu annulé les dettes en question.
         Nul ne sait ce que le Ministre des Finances irakien pouvait avoir en tête à l’époque. Mais le fait est que lorsque, en cours de plaidoyer pour une annulation de dette, il a déclaré que l’Irak ne s’inspirerait pas des « principes du droit international tels que la doctrine de la dette odieuse », la question jusqu’alors éludée dans les négociations a soudain dû se rappeler aux souvenirs des créanciers du Club de Paris.
         La menace d’un arbitrage sur la question de la dette odieuse explique certainement pourquoi les créanciers du Club de Paris ont fait passer leur proposition d’allègement de dette de 60 à 80% lorsque le groupe de négociation irakien a rejeté leur première proposition. Le Ministre des Finances irakien souhaitait naturellement se défaire de cette dette le plus rapidement possible, afin de rétablir les mouvements de capitaux internationaux en direction de son pays et de s’atteler à la reconstruction du pays. Au vu des années d’arbitrage nécessaires pour parvenir à un accord sensiblement identique, il a de manière bien compréhensible préféré entamer des négociations qui lui permettraient d’obtenir l’annulation immédiate d’une dette dont « les créanciers n’auraient pas à porter la responsabilité », sans pour autant renoncer à un éventuel arbitrage si jamais les négociations ne s’avéraient pas satisfaisantes. Martin Weiss considère que l’acceptation de l’accord laisse à croire que l’Irak et les autres régimes successeurs à venir renonceront à revendiquer la nature odieuse de leurs dettes et à les répudier. Au contraire, les méthodes de négociation de l’Irak risquent fort de convaincre d’autres pays de jouer eux aussi la carte de la dette odieuse. En 2004, l’Irak a adopté une approche recommandée par le Professeur Howse, expert en droit international auprès de l’Université du Michigan, auteur du récent ouvrage « The Concept of Odious Debt in Public International Law » : les successeurs de dictateurs qui héritent de dettes qu’ils considèrent comme odieuses peuvent présenter leurs arguments, que ce soit au cours de négociations ou en soumettant l’affaire à un arbitrage ou à la justice nationale.
         En dernier lieu, M. Weiss avance un argument peu tangible lorsqu’il déclare que l’Irak aurait eu « des difficultés » à prouver le caractère odieux de sa dette du fait qu’une « grande partie des dettes irakiennes avaient été contractées à des fins commerciales ou de développement économique et semblaient donc légitimes. » Pourquoi les Irakiens, ou les citoyens de tout autre pays dans la même situation, devraient-ils accepter de rembourser de telles dettes sur le simple prétexte qu’elles « semblent » légitimes aux yeux des requérants ? Des emprunts apparemment légitimes peuvent être utilisés à mauvais escient, tout particulièrement dans un pays connu pour sa corruption. Dans n’importe quel pays, la société civile préférerait que l’utilisation de ces fonds soit divulguée, et non pas cachée.
         Là est bien la tragédie de l’annulation de la dette irakienne : les Irakiens ne connaîtront jamais le détail des créanciers de leur dictateur et de l’usage qui a été fait des fonds. Le Club de Paris a anticipé un procès d’arbitrage de la dette odieuse et ce précédent n’a, malheureusement, pas été créé.

 Lire le document (en anglais) sur : http://opencrs.cdt.org/document/RL33376/2007-10-10%2000:00:00


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