Justice et Paix : THEMES GENERAUX
-Démocratie, Droits de l'homme



Droit à la paix et interdiction de la violence

Le concept d’agression en droit international(1)

       Les conflits armés font tant de victimes que le droit international considère l’agression comme le crime le plus grave qui soit, beaucoup plus grave que les crimes de guerre commis au cours d’un conflit armé. Les Nations Unies ont été créées pour «préserver les générations futures du fléau de la guerre» (préambule de la Charte) et l’article 1-1 fixe leur mission: «Maintenir la paix et la sécurité internationales à cette fin: prendre des me­sures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces de paix et de réprimer tout acte d’agression (…)

       L’alinéa 3 de l’article 2 introduit une obligation de négociations: «Les Membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques (…)» et l’alinéa 4 fait en particulier obligation aux Etats de s’abstenir, «dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force».

       L’interdiction de la violence a été réitérée dans d’innombrables Résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale, et cela avec le plus de force dans la Résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 intitulée Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies. Cette résolution «proclame solennellement» que «tout Etat a le devoir de s’abstenir, dans ses relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. Pareil recours à la menace ou à l’emploi de la force constitue une violation du droit international et de la Charte des Nations Unies et ne doit jamais être utilisé comme moyen de règlement des problèmes internationaux. La guerre d’agression constitue un crime contre la paix qui engage la responsabilité en vertu du droit international. Conformément aux buts et principes des Nations Unies, les Etats ont le devoir de s’abstenir de toute propagande en faveur des guerres d’agression

       Ce devoir est également énoncé à l’article 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques: «Toute propagande en faveur de la guerre est interdite par la loi.»

       En conséquence, l’agression n’est pas seulement un acte illégal au regard du droit international, qui engage la responsabilité d’un Etat et entraîne l’obligation de réparations, mais également un crime qui entraîne une responsabilité pénale individuelle.

1° Les crimes contre la paix, nouvelle catégorie de crimes contre le droit international :

       Avant la Première Guerre mondiale, l’agression n’était pas encore déclarée crime contre le droit international et la guerre était encore considérée comme un moyen légitime d’atteindre des objectifs politiques. La catastrophe humaine de la Première Guerre mondiale (de «la guerre qui mettra fin à toutes les guerres»), qui a fait 10 millions de morts, a conduit à la création de la Société des Nations (précurseur des Nations Unies), et de nombreux pays aspiraient à trouver des moyens d’interdire la guerre en tant qu’acte de souveraineté.
       Le 28 août 1928 fut signé à Paris le Pacte Kellogg-Briand, initié par le ministre américain des Affaires étrangères Frank Kellogg et ses homologues français Aristide Briand et allemand Gustav Stresemann.
       À l’article premier, les 54 pays signataires «condamnent le recours à la guerre pour le règlement des différends internationaux et y renoncent en tant qu’instrument de politique nationale dans leurs relations mutuelles.» A l’article 2, ils «reconnaissent que le règlement ou la solution de tous les différends ou conflits de quelque nature ou de quelque origine qu’ils puissent être (…) ne devra jamais être recherché que par des moyens pacifiques». Par la suite, Henry Stimson, autre ministre américain des Affaires étrangères, formula la doctrine de non - reconnaissance des modifications territoriales obtenues par la force. Cette doctrine était une réponse à la prise de possession unilatérale de la Mandchourie par le Japon en 1931 et se retrouva ensuite dans plusieurs déclarations internationales sur la guerre, dont la Résolution de la Société des Nations du 11 mars 1932, le Pacte interaméricain de Rio de Janeiro du 10 octobre 1933 et l’article de Budapest sur l’interprétation du Pacte Kellogg-Briand du 10 septembre 1934.

       Malheureusement, ce premier mouvement international pour l’abolition de la guerre ne put pas empêcher la Seconde Guerre mondiale qui fit 50 millions de morts, cinq fois plus que la Première. Hitler fut le principal, mais pas le seul agresseur. Ainsi, en septembre 1939, l’Union soviétique attaqua la Pologne avec les Allemands aux termes d’un pacte secret signé par les ministres des Affaires étrangères von Ribbentrop et Molotov par lequel ils se partageaient la Pologne. En octobre, l’Union soviétique attaqua les trois républiques baltes d’Estonie, de Lettonie et de Lituanie, les occupa et les annexa. En novembre, elle attaqua la Finlande, lui prit un territoire de 18 000 milles carrés et déplaça de force 450 000 Finlandais. En raison de cette dernière agression, elle fut exclue, en décembre 1939, de la Société des Nations.

       Après la capitulation allemande en mai 1945, les Alliés adoptèrent, le 8 août 1948, l’Accord de Londres qui contenait la Charte du Tribunal de Nuremberg dont l’article II 6 (a) introduisait une nouvelle catégorie de crimes contre le droit international: les «crimes contre la paix. C’est-à-dire la direction, la préparation, le déclenchement ou la poursuite d’une guerre d’agression, ou d’une guerre en violation des traités, assu­rances ou accords internationaux, ou la participation à un plan concerté ou à un complot pour l’accomplissement de l’un quelconque des actes qui précèdent

       Bien que cela constituât sans aucun doute un droit pénal ex post facto, comme le constatèrent le président de la Cour suprême américaine Harlan Stone et le juge William O. Douglas, de nombreux nazis furent accusés de ce crime et condamnés, dont Göring, Hess, von Ribbentrop, Keitel, Rosenberg, Frick, Funk, Jodl, Seyss-Inquart, von Neurath, Raeder et Dönitz, 7 d’entre eux ayant été condamnés à mort.

       En vertu de la Résolution 95 (1) de l’Assemblée générale du 11 décembre 1946, le jugement du Tribunal militaire de Nuremberg, y compris sa condamnation de l’agression, fut reconnu comme principe de droit international et la Commission du droit international fut chargée d’élaborer un projet de loi qui fut adopté en juillet 1950 sous l’appellation de Principes de Nuremberg et qui contient une définition des crimes contre la paix. La Résolution 177 (II) de l’Assemblée générale du 21 novembre 1947 chargea la Commission du droit international de préparer une loi sur les crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité. Au bout de presque 40 ans de travaux et de consultations permanentes des Etats, la Commission adopta le projet de loi sur le crime contre la paix et la sécurité de l’humanité.
 
       L’article 16 de ce projet contient la définition suivante des crimes d’agression: «Tout individu qui participe activement, en tant que chef ou organisateur, à la planification, à la préparation, au déclenchement ou à la poursuite d’une agression ou donne des ordres à ces fins se rend coupable de crime d’agression.» Cependant ce projet n’a pas été adopté par l’Assemblée générale.

2° Statut de la Cour pénale internationale :

       Plus récemment, la Conférence diplomatique de Rome du 18 juillet 1998 a adopté le Statut de la Cour pénale internationale qui définit à l’article 5 la compétence de la Cour également en matière de crime d’agression. Le 2e alinéa de l’article 5 stipule que «la Cour exercera sa compétence à l’égard du crime d’agression quand une disposition aura été adoptée conformément aux articles 121 et 123 qui définira ce crime et fixera les conditions de l’exercice de la compétence de la Cour à son égard». Le retard pris dans l’exercice de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression est dû avant tout à l’opposition des Etats-Unis. Mais depuis que les Etats-Unis, qui avaient à l’origine signé le Statut, ont indiqué qu’ils ne le ratifieraient pas, l’Assemblée des Etats parties au Statut de Rome est libre d’adopter une définition en conformité avec le jugement du Tribunal de Nuremberg et à la Résolution 3314 (XXIX) de l’Assemblée générale du 14 décembre 1974. Celle - ci stipule, à l’article premier, que «l’agression est l’emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies». Selon l’article 2, «l’emploi de la force armée en violation de la Charte par un Etat agissant le premier constitue la preuve suffisante à première vue d’un acte d’agression bien que le Conseil de sécurité puisse conclure, conformément à la Charte, qu’établir qu’un acte d’agression a été commis ne serait pas justifié compte tenu des autres circonstances pertinentes, y compris le fait que les actes en cause ou leurs conséquences ne sont pas d’une gravité suffisante».

3° Définition de l’agression selon la ­Résolution  3314 de l’Assemblée générale :

       L’article 3 dit ceci: «L’un quelconque des actes ci-après, qu’il y ait eu ou non déclaration de guerre, réunit, sous réserve des dispositions de l’article 2 et en conformité avec elles, les conditions d’un acte d’agression:
a)    L’invasion ou l’attaque d’un territoire d’un Etat par les forces armées d’un autre Etat, ou toute occupation militaire, même temporaire, résultant d’une telle invasion ou d’une telle attaque, ou toute annexion par l’emploi de la force du territoire ou d’une partie du territoire d’un autre Etat;
b)    Le bombardement, par les forces armées d’un Etat, du territoire d’un autre Etat, ou l’emploi de toutes armes par un Etat contre le territoire d’un autre Etat;
c)    Le blocus des ports ou des côtes d’un Etat par les forces armées d’un autre Etat;
d)    L’attaque par les forces armées d’un Etat contre les forces armées terrestres, na­vales ou aériennes, ou la marine et l’aviation civiles d’un autre Etat;
e)    L’utilisation des forces armées d’un Etat qui sont stationnées sur le territoire d’un autre Etat avec l’accord de l’Etat d’accueil, contrairement aux conditions prévues dans l’accord ou toute prolongation de leur présence sur le territoire en question au-delà de la terminaison de l’accord;
f)    Le fait pour un Etat d’admettre que son territoire, qu’il a mis à la disposition d’un autre Etat, soit utilisé par ce dernier pour perpétrer un acte d’agression contre un Etat tiers;
g)    L’envoi par un Etat ou en son nom de ­bandes ou de groupes armés, de forces irrégulières ou de mercenaires qui se livrent à des actes de force armée contre un autre Etat d’une gravité telle qu’ils équivalent aux actes énumérés ci-dessus, ou le fait de s’engager d’une manière substantielle dans une telle action.»

       L’article 5 est une mise en garde:
- 1. Aucune considération de quelque nature que ce soit, politique, économique, militaire ou autre, ne saurait justifier une agression;
- 2. Une guerre d’agression est un crime contre la paix internationale. L’agression donne lieu à responsabilité internationale;
- 3. Aucune acquisition territoriale ni aucun avantage spécial résultant d’une agression ne sont licites ni ne seront reconnus comme tels.»

       L’article 7 précise pourtant que «rien dans la présente définition […] ne pourra en aucune manière porter préjudice au droit à l’autodétermination, à la liberté et à l’indépendance, tel qu’il découle de la Charte, des peuples privés par la force de ce droit et auxquels fait référence la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des ­Nations Unies, notamment les peuples qui sont soumis à des régimes coloniaux ou racistes ou à d’autres formes de domination étrangère; ainsi qu’au droit de ces mêmes peuples de lutter à cette fin et de chercher et de recevoir un appui, conformément aux principes de la Charte et en conformité avec la Déclaration susmentionnée».
 
       Cette définition adoptée d’un commun accord a été confirmée par l’Assemblée générale de l’ONU à maintes reprises, dans diverses déclarations, dont la Déclaration sur l’affermissement et la consolidation de la détente internationale (Réso­lution 32/155 [1977]), la Déclaration sur la préparation des sociétés à vivre dans la paix (Résolution 33/73 [1978]) et la Déclaration sur le renforcement de l’effi­cacité du principe de l’abstention du recours à la menace ou à l’emploi de la force dans les relations internationales (Réso­lution 42/22 [1987]).

       On ne comprend pas pourquoi le Conseil de sécurité évite de se référer à cette définition. Même dans un cas qui était aussi évident que l’agression du Koweït par l’Irak en 1990, le Conseil de sécurité l’a condamnée uniquement en tant qu’«invasion et occupation» (Résolution 674/1990) et décidé que «l’annexion du Koweït par l’Irak, quels qu’en soient la forme et le prétexte, n’a aucun fondement juridique et est nulle et non avenue» (Réso­lution 662/1990) mais ne se réfère pas, pour ce qui est de la définition de l’agression à l’application de l’article 3(a) ou aux conséquences pénales selon l’article 5.

       Toutefois, le libellé de la Déclaration mérite notre attention, mais nous devons nous rappeler que depuis la Seconde Guerre mondiale, il y a eu de nombreux conflits armés et de nombreux cas d’agression. Ces guerres devraient être évaluées en fonction des normes précisées dans la Charte des Nations Unies, les Principes de Nuremberg et la Résolution sur la définition de l’agression. Il vaut la peine d’examiner si les guerres coloniales sont compatibles avec l’article 2-4 de la Charte. Comment juger les «opérations policières» hollandaises en Indonésie (1947-50), les guerres françaises d’Indochine (1952-54), la guerre d’Algérie (1954-63), le sabotage du Rainbow Warrior de Greenpeace dans le port néo-zélandais d’Auckland, la guerre du Congo belge (1960-62), l’invasion de Chypre par la Turquie en 1974 et l’occupation consécutive du nord de l’île? Qui était l’agresseur dans la guerre de Corée, dans la guerre de 1970/71 entre l’Inde et le Pakistan, dans la guerre entre l’Irak et l’Iran de 1980 à 1990? Que penser de l’invasion de la Tchécoslovaquie par les forces du Pacte de Varsovie en 1968 ? Que penser des incursions quotidiennes d’Israël dans la bande de Gaza et les territoires occupés ? Que penser de l’invasion de Cuba par les Américains en 1961 ? Que penser de l’implication des Américains dans la guerre du Vietnam, des bombardements importants du Nord et du Sud-Vietnam, du Laos et du Cambodge, Que penser de l’invasion de Grenade par les Américains en 1983 ? Que penser des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua (1983-86), de l’invasion du Panama (1989), de la guerre américaine contre l’Afghanistan (2001) ou de celle ­contre l’Irak (1993)? Et cette liste est loin d’être exhaustive.

4° Impunité, tribunaux populaires :

       En droit international, l’impunité reste un sujet épineux. L’Assemblée générale de l’ONU, le Conseil des droits de l’homme, le Comité des droits de l’homme et d’autres organismes ont condamné à plusieurs reprises l’impunité du crime d’agression, des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Mais il n’existe aucune procédure pour punir les agresseurs et l’histoire nous apprend que les agresseurs restent impunis s’ils ne sont pas vaincus totalement et qu’ils doivent accepter une capitulation inconditionnelle. C’est pourquoi on devrait se rappeler ce que Robert Jackson, procureur en chef pour les Etats-Unis à Nuremberg, a déclaré à l’ouverture du procès: «Nous ne devrons jamais oublier que les critères sur lesquels nous nous appuyons pour juger ces accusés seront, demain, ceux qui serviront à nous juger. Il est exact qu’aujourd’hui, cette loi frappe de sa rigueur des agresseurs allemands. Mais, demain, elle pourra tout aussi bien condamner une agression perpétrée par n’importe quel autre pays, y compris ceux qui occupent ici une place de juge. (TMI, Vol. 2, novembre 1945, p. 101).

       60 ans après cette mise en garde de Jackson, ce principe mérite plus que jamais notre attention. Aucun des tribunaux spéciaux qui ont été institués depuis lors ne sont compétents en matière de crimes d’agression, ni le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, ni celui pour le Rwanda ni celui pour l’Irak. Et c’est précisément parce qu’aucun tribunal international ne s’est vu attribuer la compétence de juger les agresseurs pour crime d’agression, qu’une série de membres de la société civile ont organisé des «tribunaux populaires». En particulier le Tribunal Russell sur la guerre du Vietnam, organisé par le pacifiste britannique Bertrand Russell et le philosophe français Jean-Paul Sartre et qui siégea en 1967 en Suède et au Danemark, le Brussels Tribunal sur la guerre en Irak, organisé par l’ancien ministre américain de la Justice Ramsey Clark (avril 2004) avec la participation de deux anciens coordinateurs de l’aide humanitaire des Nations Unies Dennis Halliday et Hans von Sponeck. Ces deux tribunaux ont condamné les Etats - Unis pour agression. En outre, il existe un Tribunal populaire permanent (Fondation internationale Lelio Basso) qui a déjà tenu plus de ­30 séances, dont une en 1984 à Paris consacrée au génocide arménien et une à Rome en 2002 consacrée au droit international et aux nouvelles guerres d’agression.

5° Justifications de l’usage de la force, légitime défense :

       Il existe naturellement des justifications de l’usage de la force qui sont légitimes au regard du droit international. L’article 51 de la Charte des Nations Unies stipule qu’«aucune disposition de la présente Charte ne porte ­atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales.» Cependant l’application de ce principe est soumise à l’obligation absolue d’engager des négociations, stipulée à l’article 2-3 et à l’interdiction de «recourir à la menace ou à l’emploi de la force» (art. 2-4).
       Dans son discours du 23 septembre 2003 devant l’Assemblée générale, le Secrétaire général des Nations Unies Kofi Annan a déclaré: «L’Article 51 de la Charte stipule que tous les Etats, s’ils sont l’objet d’une agression armée, peuvent exercer leur droit naturel de légitime défense. Mais jusqu’à présent, il était entendu que lorsque les Etats vont au-delà de l’exercice de ce droit et décident d’employer la force pour contrer des menaces plus larges contre la paix et la sécurité internationales, ils ont besoin de la légitimité que seule l’Organisation des Nations Unies peut octroyer.» La Cour internationale de justice a précisé dans son avis juridique du 9 juillet 2004, les situations dans lesquelles on peut invoquer l’article 51. Les spécialistes du droit international sont unanimes pour estimer que ni la guerre préventive ni la guerre préemptive ne sont compatibles avec l’article 51 de la Charte qui présuppose l’existence d’une «agression armée» et fait dépendre toute réaction d’une décision du Conseil de sécurité.
       L’intervention humanitaire constitue une autre justification possible de l’usage de la force, mais sa légitimation relève de la responsabilité dudit Conseil. Ainsi, dans sa Résolution 688 du 4 avril 1991, il a donné son accord à la mise en place de zones de sécurité pour les Kurdes et d’autres minorités en Irak. Une intervention humanitaire aurait également été possible pour mettre fin au génocide du Cambodge (1975-1979) ou à celui du Rwanda (1994). Mais alors qu’une intervention humanitaire peut être un devoir international destiné à mettre fin à un génocide ou à des crimes contre l’humanité, elle ne doit pas servir de prétexte ou d’excuse à des opérations militaires obéissant à d’autres objectifs politiques. Ainsi, Human Rights Watch a récemment mené une étude destinée à exa­miner les arguments avancés par les Etats-Unis pour justifier la guerre contre l’Irak de 2003 et est parvenu à la conclusion que les conditions d’une intervention humanitaire n’étaient pas remplies.

6° Droit humain à la paix :

       L’interdiction de l’agression par le droit international peut également être envisagée sous l’aspect du droit humain à la paix. Ce dernier est effectivement le plus important des droits dits de troisième génération parce que l’humanité ne peut pas jouir de ses droits de première et de deuxième génération, en particulier ses droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels si elle ne connaît pas la paix.
       Le 12 novembre 1984, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la Ré­solution 39/11 qui consiste en une Déclaration sur le droit des peuples à la paix. L’Assemblée générale y réaffirme que «la mission principale de l’Organisation des Nations Unies est de maintenir la paix et la sécurité internationales» et exprime «le désir et la volonté de tous les peuples d’éliminer la guerre de la vie de l’humanité et, surtout, de prévenir une catastrophe nucléaire mondiale.» Au paragraphe 2, elle «déclare solennellement que préserver le droit des peuples à la paix et promouvoir la réalisation de ce droit constituent une obligation fondamentale pour chaque Etat.» Au paragraphe 3, elle «souligne que, pour assurer l’exercice du droit des ­peuples à la paix, il est indispensable que la politique des Etats tende à l’élimination des menaces de guerre, surtout de guerre nucléaire, à l’abandon du recours à la force dans les relations internationales et au règlement pacifique des différends internationaux sur la base de la Charte des Nations Unies».
      
       Cette Déclaration a été réaffirmée dans d’innombrables Résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies. Dans sa Résolution 2002/71 du 25 avril 2002, le Conseil établit un lien entre le droit à la paix et le droit au développement et confirme que «tous les Etats doivent promouvoir l’instauration, le maintien et le renforcement de la paix et de la sécurité internationales et doivent, à cette fin, faire tout leur possible pour réaliser le désarmement général et complet sous un contrôle international effectif et pour faire en sorte que les ressources libérées à la suite des mesures effectives de désarmement soient employées aux fins du développement global, en particulier celui des pays en développement». Il «invite instamment la communauté internationale à consacrer une partie des ressources dégagées grâce à l’application des accords de désarmement et de limitation des armements au développement économique et social, en vue de réduire l’écart sans cesse croissant entre pays développés et pays en développement

       La Déclaration de Luarca sur le droit humain à la paix du 30 octobre 2006 approfondit les nombreux aspects du droit à la paix et propose la mise sur pied d’un groupe de travail constitué d’experts chargé de développer un «système d’alerte précoce» et de stratégies préventives ainsi que de surveiller d’une manière générale le respect de la Déclaration.

Conclusions

       Dans un monde d’armes de destruction massive, il est indispensable de renforcer auprès des Nations Unies les systèmes d’alerte précoce et les mécanismes de négociations de paix. Au vu des conséquences de la guerre pour l’homme, la solidarité internationale doit empêcher les agressions. Aucun pays ne doit monopoliser le droit. Les Nations Unies sont là pour faciliter les négociations. La force ne doit être utilisée qu’en dernier recours et uniquement avec l’aval du Conseil de sécurité.
 
       Entre-temps il serait souhaitable que la Conférence des Etats parties au Statut de la Cour Pénale Internationale se mette d’accord le plus rapidement possible sur une définition de l’agression afin que l’article 5 du Statut puisse devenir effectif. Cela constituerait un frein, tous les agresseurs potentiels sachant qu’ils pourraient un jour ou l’autre se re­trouver devant la Cour.
       Pour que soit assurée la survie de l’espèce humaine, il faut que le droit humain à la paix ne soit pas seulement protégé par des normes et des tribunaux mais également par l’éducation à une culture de paix.    •
(Traduction Horizons et débats)


Littératures choisies

Bassiouni, M. Cherif, The Statute of the International Criminal Court. A Documentary History (1998). Transnational Publishers, New York.
Broms, B. The Definition of Aggression, in Recueil des Cours de l’Académie de Droit Internationale, vol. 154 (1977 I), p. 299–399.
Cassin V. et al, The Definition of Aggression, 16 Harvard International Law Journal (1975), S. 598–613.
Dinstein, Yoram. War, Aggression and Self-Defence, 2d. ed. (1994), Cambridge.
Fastenrath, Ulrich, Definition of Aggression, in:
H. Volger (ed.) A Concise Endyclopedia of the United Nations (2002). Kluwer Law International, The Hague, p. 11–14.
Ferencz, Benjamin. Defining International Aggression. The Search for World Peace, A Documentary Analysis, 2 vols. (1975).
Ferencz, Benjamin. Aggression, in: R. Bernhard (ed) Encyclopedia of Public International Law, vol. 1 (1992), p. 58–65.
Roth, Kenneth, War in Iraq: Not a Humanitarian Intervention (2004). Human Rights Watch, New York.
Schwebel, S.M. Aggression, Intervention and Self-Defence in Modern International Law, in Recueil des Cours vol. 139 (1972 II) pp. 411–497.


1- Par Alfred de Zayas, docteur en droit, Geneva School of Diplomacy

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