VERS L’ENDETTEMENT ETHIQUE ?

Jean-Michel Severino (1) 26 Septembre 2008

       Je rencontrais, il y a quelque temps les responsables de plusieurs ONG rassemblées dans une plate-forme « Dette et Développement ». La qualité de nos échanges me donna l’idée de poursuivre ici avec vous nos réflexions sur le thème de la dette.

       L’actualité remet en effet cette question sur le devant de la scène : importantes vagues d’annulation de la dette au niveau bilatéral (Initiative PPTE) et multilatéral (IADM) ; émergence de nouveaux bailleurs souverains, notamment la Chine ; regain d’activité des fonds vautours (ces investisseurs qui rachètent sur le marché secondaire la dette de pays pauvres pour en récupérer toute la valeur nominale). En outre les débats sur les devoirs des créanciers à l’égard des consommateurs nationaux, mis en lumière par la ‘crise des subprimes’, ne sont pas sans rappeler ceux sur la responsabilité des pays du Nord dans la crise de la dette du tiers monde dans les années 1980.

       Mais le ‘sujet’ de la dette des pays en développement se pose en des termes bien différents aujourd’hui. Les circonstances actuelles appellent à refonder une politique de financement en prêts, tirant les leçons de l’histoire et basée sur de nouveaux outils. À mon sens, la véritable question est donc celle de la définition des droits et devoirs de chacun des acteurs engagés, dans un contexte de réendettement tout à la fois souhaitable et nécessairement responsable. Trois grands fondements permettent d’édifier cette politique sur des bases solides.  

- 1° Le premier de ces fondements a trait aux annulations de dette. Celles-ci ont favorisé un contexte de solvabilité restaurée dans la plupart des pays concernés. Le stock de la dette africaine a été ramené au tiers de sa valeur initiale, dégageant des moyens au service de politiques sociales. Le succès de ces annulations – nécessaires – ne doit cependant pas nous conduire à ‘jeter aux orties’ l’instrument du prêt, qui constitue un des éléments de la palette d’outils financiers qui doit être mise au service des pays en développement.
       Prenons l’exemple africain. Le continent croît (à plus de 6% en moyenne depuis 2003) et entreprend. Et cette Afrique émergente a un besoin crucial et pressant d’investir. Or seul l’accès à des financements de long terme permettra de soutenir les investissements publics porteurs d’externalités positives – dans les infrastructures, le capital humain ou encore la santé – et donc de croissance sur longue période. Il paraît clair que les projets d’infrastructure dont les économies africaines ont besoin (ports, aéroports, barrages, réseaux etc.) ne pourront pas être financés uniquement en subvention; les volumes d’aide au développement ne le permettent pas. Je suis donc convaincu que notre rôle en tant qu’acteurs du développement est d’offrir des possibilités nouvelles de financement aux pays africains tout en s’attachant à résoudre les problèmes de vulnérabilité. Au vu des opportunités qui s’offrent à eux, les Etats africains n’attendront pas pour aller chercher ailleurs les ressources qui sont nécessaires à l’accompagnement de cette croissance retrouvée. De nouveaux bailleurs offrent des possibilités de financements considérables, à des conditions qui restent opaques. C’est pourquoi il est urgent de proposer aux pays africains une offre responsable leur permettant de mesurer les avantages comparatifs de chaque partenariat.

- 2° Le second fondement repose sur la mémoire des échecs du passé, meilleur des remèdes pour nous prémunir de leur résurgence. La communauté internationale a fait montre dans les années 70-80 d’un manque de clairvoyance certain. Elle a laissé les pays en développement s’engouffrer dans la ‘crise des ciseaux’ – cette combinaison de la chute des matières premières (qui s’avéra durable) et de l’augmentation des taux d’intérêt ayant favorisé une spirale d’endettement intenable. Les solutions qu’elle apporta au problème de la dette dévoreuse de budgets- à travers les Programmes d’Ajustement Structurel- ont constitué une forme de thérapie de choc qui, si elle a permis le retour de l’équilibre budgétaire, a largement grevé les investissements dans les équipements et dans le capital social du continent.
       Toutefois ce qui était vrai hier n’est pas nécessairement applicable aujourd’hui. Les sources de la croissance africaine - au premier rang desquels son poids démographique – sont beaucoup plus stables et durables que dans les années 1970. Quant aux prix des matières premières, il y a fort à parier que les cours resteront élevés dans les années à venir. La question aujourd’hui réside donc moins dans le rejet du prêt en tant qu’instrument que dans la manière de favoriser un réendettement soutenable et responsable.

- 3° Le troisième fondement se construit à partir des évolutions actuelles. Deux principales leçons ont été tirées de la crise de la dette, qui trouvent aujourd’hui des réponses concrètes: le besoin de coordination internationale d’une part, et la nécessité d’un meilleur diagnostic des problèmes de solvabilité d’autre part. La première suppose une plus grande coopération entre l’ensemble des acteurs concernés dans un cadre clairement défini. La mise en place d’un outil de suivi international, le Cadre de Viabilité de la Dette (CVD), s’inscrit dans cette logique. À l’heure où je vous écris vient de se tenir la conférence d’Accra sur l’efficacité de l’aide, qui a traité, entre autres questions, du problème de la discipline collective. Un sujet primordial à l’heure de proposer à l’Afrique une nouvelle offre de prêt. Car transparence, responsabilité mutuelle, et discipline collective sont les trois conditions de notre réussite en la matière. La seconde leçon suppose de trouver les instruments d’une nouvelle gouvernance de la dette. Or de tels outils existent. Mon agence a mis en place un ‘prêt contracyclique’: assorti d’un mécanisme assurantiel en cas de choc exogène, il permet d’atténuer la vulnérabilité des débiteurs; sorte de traduction financière du principe de force majeure. Pour que ces instruments novateurs portent pleinement leurs fruits, il est nécessaire de les appliquer à plus large échelle.

       Ces évolutions convergent donc vers la notion de responsabilité partagée entre débiteur et créancier. Dans le but d’inscrire ‘dans le marbre’ les droits et devoirs de chacun, ne pourrait-t-on recenser un corpus de pratiques ou coutumes internationales, basées sur l’expérience passée et présente, bonne ou mauvaise? En démontrant qu’ils sont capables à la fois d’apprendre de leurs erreurs passées, et de développer des instruments qui permettront d’éviter la résurgence des crises à l’avenir, les bailleurs pourraient ainsi bâtir les fondations d’un droit international de la dette. Celui-ci reposerait sur nos trois piliers :
-    1° L’analyse de l’échec des années 1970-80,
-    2° La pratique des annulations de dette, et
-    3° Les conditions actuelles de réendettement, selon des mécanismes fiables et avec des instruments responsables.

       Il ne s’agirait pas de la première tentative pour amener la dette souveraine dans le domaine du droit. Anne Krueger, alors numéro deux du FMI, proposait en 2001 un mécanisme de restructuration des dettes souveraines, sur le modèle du droit de faillite américain. Une initiative intéressante mais non suivie d’effets.

       Engager un débat sur ce thème contribuerait à combler un certain vide international. Une réflexion utile notamment en vue de la réunion de Doha sur le financement du développement qui se tiendra en novembre. Je serais heureux d’avoir votre sentiment sur cette question qui me semble aujourd’hui être à un nouveau tournant de son évolution.