AU DEVELOPPEMENT AU DEFI DE L’EFFICACITE A ACCRA INFODETTE (1) 

    05 Septembre 2008

Le troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de
rassemble les gouvernements et les agences multilatérales du 2 au 4 septembre 2008 à Accra (Ghana). Cette rencontre s’inscrit dans un processus politique lancé à Rome en 2003 et réaffirmé à Paris en 2005, où une Déclaration a été adoptée en vue de réformer en profondeur les pratiques des acteurs de
publique au développement. Après une décennie 1990 marquée par la « fatigue de
» – une réduction constante de la part des budgets des pays industrialisés consacrés à
au développement –, l’augmentation de
est redevenue un objectif politique international, non seulement d’un point de vue quantitatif, mais aussi d’un point de vue qualitatif.

L’agenda de l’efficacité de
comporte des avancées théoriques indéniables. Tout d’abord elle reconnaît que les problèmes de qualité de
ne trouvent pas uniquement leurs sources dans les défaillances des institutions du Sud. Elle invite les bailleurs à remettre en question leurs propres manières d’envisager et de pratiquer
au développement, selon une logique de « responsabilité mutuelle » entre bailleurs et pays bénéficiaires. Ensuite, parce qu’elle réaffirme la primauté d’un principe essentiel, celui de l’« appropriation », soit la maîtrise par les pays bénéficiaires de la conception et de la mise en oeuvre de leur stratégie de développement et des politiques publiques qui en découlent, sur lesquelles les bailleurs doivent ensuite « s’aligner ».

Enfin, parce qu’elle s’attaque à des carences réelles de la machinerie de
, dont la portée négative sur les dynamiques de développement a trop longtemps été occultée par les bailleurs. Parmi celles-ci le problème causé par la prolifération, dans les pays bénéficiaires, de projets ayant chacun leurs objectifs et leurs procédures, qui monopolisent une part considérable des maigres ressources humaines des administrations locales et dont la mise en œuvre échappe à tout cadre d’action cohérent. En guise d’exemple, de 2000 à 2002, l’administration tanzanienne a dû gérer 1.300 projets impliquant 1.000 réunions par an avec les bailleurs, ainsi que la rédaction de 2.400 rapports par trimestre ! Au point que le gouvernement a fini par imposer des « vacances de missions » de quatre mois durant lesquelles aucune visite de donateurs n’a été acceptée, de manière à ce que les fonctionnaires tanzaniens puissent enfin se concentrer sur la mise en œuvre des politiques de développement. C’est pourquoi les bailleurs se sont engagés à améliorer l ’« harmonisation » de leurs politique d’aide au développement.

La traduction de ces principes en actions vertueuses sur le terrain, porteuses de changements durables en termes de conditions de vie des populations en développement, butte cependant sur plusieurs obstacles majeurs :
         grandes difficultés à passer des paroles aux actes, tant les intérêts nationaux de tous types continuent à prédominer leur agenda (influence géopolitique, exigence de visibilité, placement d’une assistance technique, etc.). L’Union européenne, qui concentre plus de 55% de
mondiale, a une responsabilité toute particulière en la matière.
         craindre que la coordination des appuis ne soit pas conduite par les pays bénéficiaires en fonction de leurs propres priorités, mais que les bailleurs se coordonnent entre eux en vue de donner plus de poids à une série de conditionnalités que les récipiendaires n’auraient d’autre choix que d’accepter. Ce scénario, qui réduit drastiquement le champ des possibles en matière d’options de développement, est tout le contraire d’une véritable « appropriation », d’ailleurs réduite par les critères de la Déclaration de Paris à l’existence d ’un Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) avalisé par le FMI et la Banque mondiale. Il n’est pas désirable sur le plan du développement, car l’échec de vingt ans d’ajustement structurel, dont le cadre macroéconomique reste largement de mise dans les DSRP, a amplement démontré que seules les stratégies « home grown », qui s’enracinent dans les contextes nationaux, ont une chance de donner des résultats. Il n’est plus très réaliste politiquement non plus, à l’heure où l’arrivée en force de bailleurs émergents (Chine, Inde, Brésil, etc.) donnent de nouvelles perspectives de coopération Sud - Sud qui cassent le monopole occidental en matière d’aide au développement.

Mais aussi pertinent soit le débat sur l’efficacité de
, il ne peut masquer ni celui sur la quantité de
, ni celui sur le contexte plus global des politiques de développement internationales. Or malgré les engagements répétés des pays industrialisés d’atteindre 0,7% de leur PNB en aide au développement, les montants d’aide ont diminué ces dernières années, passant entre 2006 et 2007 de 0,31 à 0,28% au niveau mondial, de 0,41 à 0,38% au niveau européen et de 0,50 à 0,43% au niveau belge. Plus grave encore est le fait que les montants d’aide ne pèsent guère lourds face aux flux qui sortent chaque année des pays en développement vers les pays industrialisés. Ainsi, entre 2002 et 2006, si 84 milliards de dollars d’aide ont en moyenne été versés chaque année aux pays en développement, ces derniers ont vu sortir 456 milliards pour le paiement de leur dette extérieure et 619 milliards de flux illicites!

Si on ajoute à cela les règles inéquitables du commerce international et les réserves accumulées pour faire face à l’instabilité financière internationale provoquée par la libéralisation des mouvements de capitaux internationaux et l’incohérence des systèmes monétaire, financier et commercial internationaux, on réalise que l’enjeu de l’efficacité de
au développement ne peut être sérieusement abordé en dehors du contexte plus général de la cohérence des politiques de coopération internationale, qui sera abordé fin novembre 2008 à Doha dans le cadre du sommet mondial de l’ONU sur le financement du développement.

Quelques remarques sur le Forum d’Accra :

Cette troisième édition du Forum était différente des précédentes en ce qu’elle s’inscrivait dans un nouveau contexte d’aide internationale. Ainsi, de nouveaux bailleurs, tels que la Chine et l’Inde, rapidement devenues des puissances économiques, ont fait irruption sur la scène de la coopération internationale. Un nombre croissant de programmes internationaux ont par ailleurs vu le jour, ciblés en fonction de problèmes d’aide bien spécifiques.
 
Près de 700 représentants d’organisations de la société civile de tous les continents ont participé au Forum des OSC sur l’efficacité de
qui s’est déroulé en amont du Forum officiel, auquel 80 de ces délégués ont ensuite pu porter les messages des OSC, résumés en une déclaration de la société civile.

Les conclusions d’Accra analysées par Eurodad :

Le 4 septembre, à Accra, les ministres des pays en développement et des pays donateurs ainsi que les dirigeants des agences multilatérales et bilatérales de développement ont adopté le Programme d’action d’Accra (Accra Agenda for Action – AAA, en anglais). Cette déclaration de principe est à la fois le fruit de discussions de longue date et de négociations de dernière minute qui ont permis d’éviter un fiasco total. Au dernier moment, en effet, différentes dates intermédiaires d’action furent inscrites au programme afin de faciliter l’avancée des progrès, et certains passages furent étoffés. Rien de révolutionnaire, mais le pire fut évité. Examinons les principaux points du programme plus en détail :

- Renforcer l’appropriation, (§13 et §20) :
Bien que les pays adhérents ne prévoient aucun indicateur ni aucune action concrète dans ce domaine, la déclaration reconnaît plus explicitement les droits de l’homme et le rôle des autres acteurs dans le développement. Les pays en développement s’engagent à « collaborer plus étroitement avec les instances parlementaires et les autorités locales dans la préparation, la mise en œuvre et le suivi des stratégies nationales de développement » et à « s’associer avec les organisations de la société civile ». Les donneurs, eux, encourageront les capacités de ces acteurs à « prendre une part active dans le dialogue sur les stratégies de développement ». Donneurs et pays en développement s’engagent en outre à « veiller à ce que leurs politiques et programmes de développement respectifs soient conçus et mis en œuvre en cohérence avec les engagements internationaux qu’ils ont pris en matière d’égalité des sexes, de droits de l’homme, de handicap et de protection de l’environnement. » (§ 13)
Dans le § 20, les signataires reconnaissent expressément le rôle des OSC et s’engagent à s’impliquer à leurs côtés. A ce titre, ils saluent leur proposition de mener un processus multipartite qui devrait contribuer à l’efficacité du développement.
 
- Le recours aux systèmes nationaux, (§15) :  
Cette question a fait l’objet des débats les plus virulents, les Etats-Unis se montrant très réticents à tout engagement supplémentaire en la matière. L’étude de Paris a révélé de grandes disparités dans les progrès réalisés par les donateurs dans ce domaine et ce, même dans les pays dont les systèmes ont été améliorés. La version définitive de l’AAA a toutefois intégré un nouvel indicateur : « Les gouvernements donateurs veilleront à acheminer au moins 50% de leur assistance aux autres gouvernements par le biais des systèmes fiduciaires nationaux » (§15e).
Les donateurs se sont également engagés à « utiliser en premier choix les systèmes nationaux » pour acheminer leur aide au secteur public. S’ils choisissent de recourir à la clause de résiliation pour ne pas utiliser les systèmes nationaux, les donateurs s’engagent à en spécifier les raisons de manière transparente.

- La division du travail, (§17) :
La Commission européenne a pesé de tout son poids pour que la question de la division du travail soit approfondie. Les créanciers s’engagent à veiller à ce que la progression de la division du travail « n’entraîne pas une diminution de
accordée aux pays en développement ». Par ailleurs, deux actions plutôt vagues ont en dernière minute été assorties de dates intermédiaires. (§17)
*        Créanciers et pays en développement devront évaluer les progrès réalisés au regard des principes de bonne pratique en matière de division du travail ainsi que des projets de coordination, « à partir de 2009 ».
*        Créanciers et pays en développement « entameront un dialogue sur le phénomène de division internationale du travail à travers les pays d’ici juin 2009. »

- Le déliement de
, (§18) :
Aucune avancée n’a été observée sur la question du déliement de
depuis que le CAD de l’OCDE a décidé, en mai 2008, de délier
de huit pays supplémentaires, tous déjà intégrés à l’initiative PPTE.(2)  Les donneurs se sont engagés à « élaborer des programmes individuels qui favoriseront autant que possible le déliement de leur aide » (§18b), mais n’ont prévu pour cela aucune date butoir ni aucun objectif. Ils n’ont par ailleurs pris aucune mesure qui aille dans le sens d’un déliement de l’assistance technique – auquel s’oppose une grande partie des créanciers, notamment européens – ou de
alimentaire – question sur laquelle les Etats-Unis se sont montrés intransigeants.

- Les fonds mondiaux / La coopération Sud - Sud, (§ 19) :
Les donateurs ont admis le fait que les fonds mondiaux pouvaient contribuer au fractionnement de
et se sont engagés à « veiller à utiliser les modalités d’aide déjà en place et, si nécessaire, à les renforcer avant d’envisager d’en créer de nouvelles qui risqueraient d’aggraver la fragmentation de
et de compliquer la coordination au niveau local ».
Le Brésil, suivi par différents donateurs de dernière génération, a obtenu l’ajout d’un paragraphe reconnaissant le rôle prépondérant de la coopération Sud - Sud. Le Brésil et divers pays en développement se sont montrés extrêmement critiques à l’égard du système actuel de gouvernance de
.
 
- Transparence et responsabilisation (§ 24) :
Les organisations de la société civile se sont mobilisées pour revendiquer davantage de transparence, et ont également saisi l’occasion pour lancer une nouvelle initiative, la campagne « Publiez ce que vous financez ». Les donateurs ont revalorisé les critères de transparence et de responsabilisation et se sont engagés à « publier, en temps voulu, des informations régulières et détaillées sur le volume, les modalités et, si possible, sur les résultats de leurs dépenses pour le développement ». Ils ont également convenu que le contrôle de
devait être réalisé par le biais « de sources indépendantes et crédibles » (mais n’ont pas précisé qui déterminerait la « crédibilité » des sources) et se sont engagés à procéder à « une réévaluation des propositions de renforcement des mécanismes (de responsabilisation mutuelle) d’ici fin 2009. »
L’AAA fait plusieurs fois état de l’engagement des donateurs à lutter contre la corruption et à « prendre des mesures, à l’intérieur de leurs propres frontières, pour éradiquer la corruption individuelle ou institutionnelle et à tracer, geler et recouvrer les avoirs illégalement acquis », mais ne prévoit ni objectif ni date précise à cet égard.
 
- La conditionnalité (§25) :
Si l’AAA reconnaît qu’il existe un lien entre appropriation et conditionnalité, il ne contient malheureusement aucun accord relatif à la réduction de la conditionnalité, malgré les revendications des pays en développement et de la société civile à ce sujet. Il mentionne en revanche l’engagement des donateurs à « publier dès à présent toutes les conditions liées aux déboursements » et à « privilégier les conditionnalités harmonisées et basées sur les résultats » ainsi que les conditions « décidées d’un commun accord ».

- La prévisibilité de
(§26) :
Les donateurs se sont engagés à améliorer la prévisibilité de
à moyen terme, en « fournissant, en temps voulu, une information régulière sur leurs dépenses prévisionnelles et/ou sur leurs plans de mise en œuvre budgétaire sur trois à cinq ans », ce qui constitue en soi une certaine victoire. Les pays en développement devront en revanche veiller à s’assurer que les donateurs leur transmettent bien une information pertinente et détaillée et non pas de simples plans de financement généraux.
 
- L’après Accra
L’AAA propose que les conclusions d’Accra soient présentées lors du Sommet sur les OMD qui aura lieu en septembre ainsi qu’à la conférence de suivi sur le financement du développement prévue à Doha en novembre prochain. La légitimité du CAD de l’OCDE, faisant figure de Forum de négociation de
, a été fortement remise en question, alors que le Forum de l’ECOSOC pour la coopération en matière de développement (FCD) a été salué pour sa « contribution au dialogue international et à la responsabilisation mutuelle en matière d’aide. » Le prochain Forum de haut niveau aura lieu en 2011, dans un lieu qui reste encore à définir. Serait-il possible que l’OCDE et le FCD l’organisent conjointement ?

Conclusion :
Le résultat final est certes loin d’être révolutionnaire, mais la combinaison de la pression permanente exercée par la société civile, des contributions concrètes des gouvernements des pays en développement et de l’impulsion politique de dernière minute donnée collectivement par les gouvernements européens a permis de progresser doucement vers un consensus pour une amélioration de la qualité de
. L’avenir nous dira ce qu’il en est… D’ici là, les organisations de la société civile poursuivront leur travail de plaidoyer et leur suivi sur la question.