UNE COMPTABILITE TRANSPARENTE PAYS PAR PAYS POUR EVITER L’EVASION FISCALE DES MULTINATIONALES

Les stratégies des multinationales pour éviter l’impôt sont nombreuses, il existe à leur disposition un éventail de techniques de la plus légale à la plus illégale. Le coût de telles pratiques se chiffrent en centaines de millions de dollars de manque à gagner chaque année pour les budgets des Etats et, en particulier, pour les pays les plus pauvres qui sont, à la fois, les plus démunis et, à la fois, ceux qui ont le plus besoin de ces fonds publics perdus pour financer leur développement.
Les multinationales peuvent aujourd’hui se passer de l’obligation de redistribuer une partie de leurs richesses, comme le font n’importe quels citoyens ou entreprises en payant ses impôts, du fait de leurs moyens considérables, de la grande mobilité de leurs capitaux et de l’absence de transparence sur les activités de leurs différentes entités. Il est aujourd’hui temps de considérer que l’obligation d’impôt fait partie intégrante des responsabilités d’une entreprise multinationale vis-à-vis du pays et  de la communauté où une partie du groupe a ses activités. Au même titre que les conséquences environnementales et sociales de ses activités, sa participation à l’impôt ne peut plus être considérée comme somme négligeable, dans la mesure où cette entreprise étrangère utilise, comme les autres entreprises du pays, les infrastructures, la main d’œuvre qualifiée et les ressources du pays où elle exerce son activité.

Au cœur d’une crise financière sans précédent, certains responsables politiques du G20 entrent en lutte contre la fraude fiscale pour renflouer leur budget public malmené et contre les paradis fiscaux, en appelant comme Gordon Brown à « interdire les paradis fiscaux »(1) ou encore selon les termes de François Fillon le 14 octobre 2008 devant l’Assemblée Nationale : «Des trous noirs comme les centres offshore ne doivent plus exister». Seulement il est peu probable que les pays plus pauvres arrivent à obtenir des paradis fiscaux les mêmes conditions de coopération fiscale que les pays les plus riches. Ces derniers ont pourtant en leur pouvoir d’imposer des exigences de transparence qui aurait un effet dissuasif aux principaux responsables de la fuite des capitaux illicites des pays du Sud : les multinationales.

L’ampleur du phénomène de manipulation des prix de transfert intragroupe :

- Selon l’OCDE, 60% des échanges commerciaux dans le monde sont réalisés aujourd’hui au sein même des groupes, entre leurs propres filiales : des milliers de transaction dont les prix peuvent être manipulés dans l’intérêt fiscal du seul groupe
- Les récents scandales concernant le secteur financier et, plus largement, les multinationales ont mis en lumière la part croissante de leurs activités se développant dans les paradis fiscaux, système parallèle de filiales qui permet à la fois opacité et à la fois faible imposition
- Selon l’ONG Christian Aid, le coût des seules manipulations des prix de transfert intragroupe et  fausses facturations entre entreprises s’élèverait chaque année à au moins 125 milliards d’euros pour les caisses des Etats du Sud(2). Soit la somme estimée nécessaire par les Nations unies pour réduire la pauvreté de moitié d’ici 2015.

Pourquoi ?

Les critères définissant la manière dont une entreprise doit publier ses comptes chaque année varient selon les législations nationales. Toutefois un processus d’harmonisation est largement entamé au niveau international : les standards de l’International Accounting Standards Board (IASB) sont diffusés dans plus d’une centaine de pays qui utilisent déjà ou sont en passe de les adopter : parmi eux la Chine, le Japon, le Canada, l’Inde et bientôt les Etats-Unis. Ces normes ont déjà été adoptées en 2005 par les 27 de l’Union européenne et transposées depuis dans la législation nationale de chaque Etat membre.
Ainsi en dépit des différences législatives, certaines caractéristiques communes se retrouvent dans les exigences de reporting comptable, celles qui empêchent de prévenir la fraude fiscale des multinationales et leurs stratégies de minimisation de l’impôt :
- Si elles publient leurs comptes comme des entités unifiées, les multinationales ne sont cependant pas imposées en tant que groupe unifié : chaque filiale du groupe est fiscalement indépendante. Il est de ce fait extrêmement complexe d’établir une vue d’ensemble des événements internes au groupe à des fins fiscales, ne serait-ce que dans un seul pays.
Les comptes publiés par les multinationales font apparaître les opérations de toutes les filiales du groupe – qui sont parfois des milliers. Les transactions intragroupes, sources d’une bonne partie de leur fraude fiscale, n’y sont toutefois pas présentées. Il est par conséquent impossible, pour l’administration fiscale ou pour toute autre partie, de lire la comptabilité  réelle des multinationales.
Les multinationales doivent publier des informations sectorielles et ventiler leurs activités de façon à assurer la pertinence de ces éléments pour le lecteur. Elles n’ont en revanche pas à fournir de données géographiques, ou très peu, et n’ont aucune obligation de le faire pays par pays. La très grande majorité des multinationales publie donc ses données comptables de manière agrégée  par grandes régions ou continents.

L’ampleur des phénomènes d’évitement de l’impôt et leur augmentation dans leur aspect illégal, comme pour la manipulation des prix de transfert a amené les Etats membres de l’OCDE, en 2006, à tirer la sonnette d’alarme en ces termes dans la Déclaration de Séoul : « Le non civisme fiscal transfrontalier revêt des formes diverses, allant jusqu’à l’escroquerie fiscale pure et simple. Par exemple, l’utilisation de comptes et de fonds de placement offshore ou de sociétés écran dans des centres financiers offshore ou à l’étranger permet à certains de dissimuler des actifs ou des revenus imposables alors que des cartes de crédit sur ces comptes étrangers leur donnent accès aux actifs ainsi dissimulés. Des entreprises de toutes tailles créent des sociétés fictives à l’étranger pour délocaliser leurs bénéfices, souvent en sur ou sous évaluant les marchandises ou services concernés. Dans le cadre de transactions avec des entités apparentées et certaines multinationales (y compris des institutions financières) ont recours à des mécanismes et/ou structures d’investissement transfrontaliers plus sophistiqués basés, entre autres, sur une application abusive des conventions fiscales, sur la manipulation des prix de transfert afin de transférer artificiellement leurs revenus vers des pays où le taux d’imposition est moins élevé et leurs dépenses vers ceux où l’impôt est élevé. Ce qui va au-delà des pratiques légitimes de minimisation de la charge fiscale. »
« Nos débats ont mis en exergue une préoccupation croissante concernant la gouvernance d’entreprise et le rôle des conseillers fiscaux et des institutions financières et autres intermédiaires en matière de fraude fiscale et de promotion de mécanismes illicites de minimisation de l’impôt. Nous constatons par ailleurs que de plus en plus de capitaux sont investis dans des fonds de placement privés et reconnaissons les problèmes que ce phénomène peut entraîner pour les administrations fiscales. »(3)

Les initiatives du secteur des industries extractives :
Certaines entreprises dans le cadre de l’Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE/EITI) se sont déjà engagées « à être plus transparents dans le domaine des relations économiques, financières et fiscales qu’elles entretiennent » avec le pays dans lequel elles opèrent. L’initiative née de la pression de la société civile au Sud comme au Nord, notamment grâce à la coalition internationale « Publiez Ce que Vous Payez »(4), représente une avancée politique considérable dans la mesure où gouvernements, société civile, entreprises et institutions de développement ont maintenant dans 26 pays un espace de dialogue pour travailler à davantage de transparence concernant la redistribution de la richesse créée par l’exploitation des ressources naturelles.
Au niveau européen, le Parlement européen a appelé dans une motion en 2007 la Commission européenne « à aller au-delà des lignes directrices non contraignantes et à soutenir la mise en place d'une norme comptable adaptée obligeant les industries extractives à présenter un rapport pays par pays »(5). L’IASB a depuis lancé une réflexion sur les exigences de reporting comptable spécifiques au secteur extractif (IFRS 6), dont les résultats seront connus au cours de l’année 2009.
Les avancées politiques mesurables dans le secteur des industries extractives ne doivent pas faire oublier une perspective plus large :
-         La corruption, les exonérations fiscales ainsi que les pratiques d’évasion fiscale concernent l’ensemble des secteurs économiques dans des proportions plus ou moins grandes
-         Le processus EITI se fait sur une démarche volontaire des pays
-         Les rapports des entreprises engagées dans EITI sont à ce jour très divers dans leur qualité et n’appliquent pas de critère commun (6).
-         La publication des résultats d’un groupe dans un pays donné ne prévient que partiellement de certaines pratiques de fraude / évasion fiscale. Il en va ainsi de la manipulation des prix de transfert : sans disposer de données pour l’ensemble des filiales du groupe, il est difficile de déceler les transferts de profit vers les entités du groupe les moins fiscalisées, en particulier celles logées dans les paradis fiscaux.

D’ailleurs, le Parlement européen a préconisé en septembre 2008 à la Commission européenne de « s’enquérir auprès de l’IASB pour l’intégration dans ses normes comptables internationales de l’exigence d’un reporting pays par pays pour les multinationales de tous les secteurs »(7).

Notre recommandation : Dans le but de lutter contre l’opacité des opérations financières des multinationales qui leur permettent de minimiser leur charge fiscale, nous recommandons que les normes comptables internationales intègrent une exigence de reporting pays par pays. À contrario de la situation actuelle, cette exigence de transparence permettrait de connaître d’une entreprise multinationale sous quel nom elle exerce son activité dans chaque pays où elle est  présente ainsi que ses activités exactes, ses profits et les impôts qu’elle y paye.

Les informations requises selon un tel principe pour publication dans les comptes annuels d’une société multinationale sont simples et déjà disponibles dans les sociétés. Le rapport comptable annuel devrait en effet faire apparaître sans exception :
-         Les pays dans lesquels elle opère ;
-         Les noms sous lesquels elle exerce des activités dans chaque pays.

Ses résultats financiers devraient être détaillés avec les informations suivantes pour chaque pays :
-         Les montants des ventes intragroupes et extérieures au groupe ;
-         Les achats, ventilés de la même façon ;
-         Les coûts de financement, ventilés de la même façon ;
-         Les charges sociales et le nombre d’employés ;
-         Le résultat avant impôts ;
-         Les différents impôts versés au gouvernement de son lieu d’activités.

Ces informations pourraient répondre aux besoins tant des parties prenantes de la multinationale que des représentants de la communauté dans laquelle elle exerce ses activités, que sont :
-         Les investisseurs
-         Les actionnaires
-         Les consommateurs
-         Les administrations fiscales

Si les administrations fiscales dans les pays du Sud n’ont pas toutes la capacité d’exploiter la quantité de données fournies par les entreprises présentes sur leur territoire, elles ne peuvent sans ce genre de données savoir où enquêter, puis prouver les tentatives de fraude fiscale. Le renforcement de ces administrations est un corollaire indispensable qui devrait être prioritaire pour les gouvernements du Sud et les donateurs internationaux. La fourniture de telles données aura de toute manière un effet dissuasif sur les pratiques d’évasion fiscale.

En France, les entreprises fournissent certaines de ces informations(8) sur leurs activités dans les pays où elles opèrent. Le modèle anglo-saxon de publication des comptes par les entreprises, qui se diffuse à travers l’application des normes comptables IFRS de l’IASB, ne donne pas de telles informations. L’enjeu est bien de pouvoir obtenir une réglementation communautaire sur le sujet, notamment pour éviter les effets de distorsion de la concurrence entre les différents Etats membres.

Pour introduire le reporting pays par pays, il existe plusieurs supports
-         Les législations nationales
-         L’introduction de nouvelles normes de reporting comptable dans les IFRS de l’IASB (le processus de réflexion sur l’IFRS 8, concernant le périmètre de consolidation des comptes,  sera lancé à partir de 2010).
-         Les règlements des marchés boursiers

En mai 2008, le sénateur américain Barney Frank a déposé le projet de loi HR 6066, sous le titre «Extractive Industries Transparency Disclosure Act (EITD) »(9), qui imposerait à toutes les sociétés du secteur extractif cotées en bourse aux États-Unis de divulguer certaines informations, dont le total des paiements versés aux gouvernements, pays par pays. Ce projet de loi doit encore être approuvé et ne concerne que certains types de paiements, mais il marque une avancée. Notons toutefois que ce type de régulation boursière ne peut s’envisager que comme une première étape, dans la mesure où son périmètre d’application recouvre seulement les entreprises les plus importantes, bien qu’elle puisse excéder le cadre territorial, comme dans ce projet de loi américain où les entreprises étrangères cotées en bourse sont également concernées.

L’introduction du reporting pays par pays au niveau des législations nationales est difficilement envisageable de la part d’un seul pays, en raison de la distorsion de concurrence que cela entraînerait. Elle doit se faire a minima par un règlement communautaire européen. L’Union européenne a également les moyens de peser sur la définition des normes comptables par l’IASB, en vertu de son statut de premier marché à les appliquer. C’est également un pari pour l’avenir d’avoir dès maintenant des exigences de transparence communes à tous les secteurs dans les standards de l’IASB, car ces derniers sont d’ores et déjà la référence internationale, en passe d’être appliqués dans l’ensemble des marchés industrialisés et émergents. La possibilité d’une initiative européenne reste toutefois conditionnée à la réforme de la gouvernance de l’IASB, organisme uniquement privé au sein duquel les conflits d’intérêt sont manifestes : sa gouvernance a ainsi été mise à l’agenda du G20, en novembre 2008. Une telle initiative est également conditionnée à la redéfinition des relations entre l’IASB et l’Union européenne, chantier que le Conseil des Ministres européens des Finances a déjà appelé de ses vœux, en juillet 2008.

Les premiers signes d’une prise de conscience politique quant à l’absence de contrôle politique sur l’IASB et l’EFRAG et quant à leur manque de transparence sont apparus dans la communication issue de la réunion des Ministres européens des Finances (ECOFIN), le 8 juillet 2008 :
« Le Conseil souligne qu'il est urgent de permettre à l'UE de contribuer davantage, en temps opportun et de manière cohérente, au débat concernant la comptabilité internationale. Par conséquent, il salue les efforts visant à accroitre le rôle du Groupe consultatif pour l'information financière en Europe (EFRAG), en particulier en ce qui concerne les contributions en temps opportun à l'établissement de l'ordre du jour de l'IASB. Les modalités de gouvernance de l'EFRAG devraient garantir une représentation équilibrée de toutes les parties prenantes européennes. L'EFRAG devrait établir des procédures efficaces et transparentes garantissant qu'elle œuvre dans l'intérêt général et d'une manière compatible avec la politique de l'UE en matière d'information financière. Le Conseil salue les progrès récemment accomplis afin de réformer dans ce sens la structure de gouvernance de l'EFRAG. »
« Le Conseil est conscient des efforts accomplis par les administrateurs de l'IASCF pour améliorer la gouvernance de l'IASCF depuis le dernier examen constitutionnel et pour permettre au Conseil des normes comptables internationales (IASB) de mieux tenir compte de l'intérêt général. Il estime que l'examen actuel de la constitution de l'IASCF est une excellente occasion d'apporter des modifications visant à renforcer encore la légitimité des normes comptables internationales élaborées par l'IASB et à les rendre plus acceptables. »(10)

Suite aux recommandations du G20 en novembre 2008, l’IASB a déjà proposé de créer un groupe de suivi (Monitoring Board)(11) dans lequel les autorités financières de régulation seraient représentées, ainsi que la Commission européenne. Dans un tel schéma, les Etats ne jouiraient pas de moyens de contrôle ou d’influence directs.  Le principe d’un contrôle démocratique sur les activités de l’IASB passe a minima par la représentation des Etats souverains, seule source de légitimité en matière législative, au sein de ces institutions et éventuellement par la représentation de la société civile.

À l’aune des dérèglementations du secteur financier mises en lumière par la récente crise, la réforme de la gouvernance de ces organismes illégitimes que l’on a laissés s’autoréguler est une mesure d’urgence pour réintroduire une forme de contrôle par les Etats, en particulier, européens sur l’économie mondialisée d’aujourd’hui. Sans cela il ne sera pas possible de leur demander de répondre à l’intérêt général. L’introduction du reporting pays par pays constitue un des précieux outils connus à ce jour pour limiter les pratiques d’évasion fiscale des multinationales européennes, en portant à la connaissance de tous, les activités de celles-ci notamment dans les pays en développement et dans les paradis fiscaux.